Publicado: 27/08/2007
Em Debate Especial: Licenças de Serviços de Telecomunicações
Licença Única
Ércio Zilli
Consultor
A evolução da tecnologia, ao consolidar o “mundo IP”, deu ensejo a múltiplas possibilidades de atendimento a demandas do mercado de serviços de telecomunicações e, em decorrência, criou espaço também para novas formas de regulamentação desses serviços.
Na realidade, talvez seja inadequado tentar circunscrever, no caso concreto, as demandas do mercado ao setor das telecomunicações, de vez que se multiplicam, a cada momento, as possibilidades de aplicação dos resultados viabilizados pelas novas facilidades que decorrem dessa evolução tecnológica.
Cabe avaliar, por conseguinte, se a legislação aplicável ao setor é adequada para assegurar um ambiente de estímulo aos investimentos privados fundamentais para atendimento aos requisitos derivados desse dinamismo, essencial ao desenvolvimento econômico e social do País.
Para isso, é importante compreender os condicionamentos sob os quais a legislação em vigor foi construída para, a partir daí, identificar as oportunidades e dificuldades que se terá à frente para aproveitar ou para superar.
Também é essencial ter claros os benefícios que se quer gerar para a sociedade, como se pretende distribuir esses benefícios entre os diferentes estratos sociais, e principalmente como se pretende custear essa distribuição de benefícios.
A LGT foi concebida em 1995/1996, quando a internet era ainda incipiente e as múltiplas possibilidades derivadas da aplicação do protocolo internet mal se vislumbravam no horizonte. Embora entre as pretensões declaradas na sua exposição de motivos constasse a de que a nova lei deveria ter a mais longa vida possível num ambiente de acelerada evolução da tecnologia – e talvez uma vida com a duração da LGT, nesse ambiente, já tenha sido realmente longa o suficiente – o fato concreto é que a “alma” da LGT é intrinsecamente baseada na idéia de comutação de circuitos.
Isso não significa que a LGT tenha nascido condenada à velhice precoce. Muito pelo contrário, ela foi construída dessa forma porque as carências do País, à época, assim o exigiam. De fato, um ambiente com a demanda reprimida que então caracterizava o Brasil impunha a necessidade de uma legislação que assegurasse os investimentos privados indispensáveis à superação dessa situação no menor prazo possível.
Mais do que a demanda caracterizada por aqueles que precisavam do serviço e por ele podiam pagar havia um enorme déficit de oferta de serviço à grande massa da população brasileira, tanto a de baixa renda como a residente no interior mais remoto do País, que se encontrava completamente isolada do restante do mundo.
A grande discussão que se travou, então, girou em torno de como criar condições para que o capital privado tivesse estímulo a financiar o resgate dessa “dívida social” sem que para isso fosse necessário substituir o monopólio estatal por um monopólio privado.
O resultado dessa discussão foi o que está expresso na LGT, com os pilares da universalização e da competição. É fato que a universalização foi exigência imposta apenas para a comunicação de voz, e essa era de fato a necessidade real daquela época, como continua sendo hoje.
É fato que a grande maioria dos principais objetivos pretendidos com a reforma setorial de telecomunicações promovida a partir da Emenda Constitucional n.º 8, de 1995, foi plenamente alcançada. Todos os principais números do setor mostram isso.
Por outro lado, avaliar hoje a decisão tomada mais de dez anos atrás sem levar em consideração as demandas e as perspectivas tais como elas eram percebidas naquela época certamente levará a conclusões equivocadas, como quase todas as “profecias do passado”.
Mas é fato, também, que é dever inafastável dos líderes do setor cuidar para que a legislação e a regulamentação aplicáveis a ele estejam permanentemente adequadas às demandas de serviços pela sociedade e sejam sempre estimuladoras das inversões privadas para seu atendimento.
A experiência tem mostrado que estabelecer as diretrizes para a evolução de um setor sem levar em conta as lições do passado muito provavelmente levará a decisões que implicarão em “arrependimentos” em curto prazo.
Portanto, é importante que todas as idéias relacionadas a alteração do arcabouço legal – e principalmente aquelas que tratam da essência desse arcabouço – sejam avaliadas cuidadosamente em termos de suas implicações diretas e indiretas, imediatas e de médio prazo, para a manutenção do interesse dos investidores privados do setor.
Isso tem relação direta com assegurar a existência e a continuidade dos serviços, pois uma eventual retração dos investidores privados levará inexoravelmente a prejuízos na oferta desses serviços aos consumidores, dada a reconhecida incompetência do Estado para supri-los. Exemplos disso não faltam, e não só no Brasil.
Nesse quadro, a idéia da “licença única” é certamente muito boa e adequada a um ambiente em que não há mais preocupação com universalização de oferta de serviços básicos, especialmente nos casos em que essa ausência de preocupação decorre da comprovada capacidade dos usuários pagarem o custo dos serviços.
A adoção da licença única requereria alterações profundas no modelo brasileiro de telecomunicações expresso na LGT. Isso porque, como já dito anteriormente, a “alma” da LGT está na comutação de circuitos: cada serviço, uma licença; os serviços são classificados com base no âmbito dos interesses a que atendem (coletivo ou restrito) e no regime jurídico de sua prestação (público ou privado). A partir dessa classificação construiu-se a base de condicionamentos aplicáveis aos serviços e aos seus prestadores.
Por conta disso a regulamentação decorrente possibilitou a criação de assimetrias entre os prestadores de serviços, a imposição de obrigações de universalização aos concessionários, bem como o estabelecimento de regimes de preços e tarifas distintos para cada regime jurídico.
No regime de licença única essas distinções provavelmente não poderiam ser mantidas, a menos que se alterassem o escopo e os mecanismos de financiamento das obrigações de universalização.
Como essas alterações não são simples, nem rápidas, fica claro que há necessidade de se construir soluções intermediárias, que de um lado não limitem desnecessariamente a criatividade das empresas na oferta de novos serviços, e de outro não inviabilizem a utilização de serviços básicos pela grande massa da população que não tem condição econômica de pagar nem mesmo por eles.
Essas soluções poderiam ser viabilizadas pela combinação de medidas em 5 áreas:
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