21/02/2014
Em Debate
O que fazer com o STFC?
Juarez Quadros do Nascimento
Sócio da Orion Consultores Associados e ex-ministro das Comunicações
No cenário de telecomunicações brasileiro, o que se vê?
Decorridos 16 anos, segue-se a modelagem concluída em 1997. Enquanto isso, a telefonia celular invade o espaço da fixa (com a rede móvel utilizando a rede fixa para transporte de informações), a banda larga torna-se essencial (exigindo mais capacidade de transmissão de dados e vídeo) e a TV paga é ofertada nos pacotes de serviços (mesmo com avanço lento).
A situação analisada em 1997 é diferente da atual e da que virá até 2025, quando as concessões de Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) se encerram. No momento da privatização (1998) eram: 20 milhões de assinantes de STFC; 5,6 milhões de acessos do Serviço Móvel Celular (SMC); 2,6 milhões de assinaturas de TV paga e os acessos de banda larga ainda não existiam.
O ano de 2013 finalizou com 45 milhões de assinantes no STFC local, dos quais, 35% são das empresas autorizadas, e o STFC de longa distância explorado, em grande parte, no regime privado. Os demais acessos somaram: 271 milhões de Serviço Móvel Pessoal (SMP); 133,7 milhões de banda larga (22,7 milhões fixos e 111 milhões móveis) e 18 milhões de assinaturas de TV paga.
No SMP, as pessoas usam esse serviço e dispensam o STFC. Há, ainda, a expectativa da essencialidade do acesso em banda larga ser regulada em regime público e da eliminação da assinatura básica no STFC. As concessionárias de STFC investem nas redes visando os serviços convergentes e a perecível telefonia fixa, objeto da concessão, perde tráfego, assinantes, receita e valor, com reflexos nas receitas e na sustentabilidade dessas concessões.
Observado o cenário, quais são as principais questões?
A questão maior que se impõe é: por quanto tempo fará sentido a manutenção de um modelo separando telefonia fixa dos demais serviços?
A unificação de licenças é possível, com base no art. 36 da Lei 12.485/2011 (SeAC), que alterou o art. 86 da Lei 9.472/1997 (LGT), em que a concessão somente podia ser outorgada a empresa criada para explorar exclusivamente os serviços de telecomunicações objeto da concessão.
A migração do STFC do regime público para privado até poderia ser instituída pelo Poder Executivo, (LGT, art. 18, I), a quem cabe instituir ou eliminar a prestação de modalidade de serviço no regime público, concomitantemente ou não com sua prestação no regime privado. Mesmo com essa disposição legal o Poder Executivo faria algo nesse sentido?
Adaptações de outorgas já ocorreram. Em 2002, as concessões de SMC tornaram-se autorizações de SMP. Em 2012, as concessões de TV a Cabo foram adaptadas em autorizações de SeAC.
Comportará prestação no regime público as modalidades de serviço de telecomunicações de interesse coletivo, cuja existência, universalização e continuidade a própria União comprometa-se a assegurar (LGT, art. 64), onde se incluem as diversas modalidades do serviço telefônico fixo comutado, de qualquer âmbito, destinado ao uso do público em geral.
A reversão dos bens, antes de expirado o prazo contratual, importará pagamento de indenização pelas parcelas de investimentos a eles vinculados, ainda não amortizados ou depreciados, realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido (LGT, art. 102).
A concessão extinguir-se-á por advento do termo contratual, encampação, caducidade, rescisão e anulação (LGT, art. 112). E pelo parágrafo único, a extinção devolve à União os direitos e deveres relativos à prestação do serviço.
Há, ainda, a hipótese de que os bens reversíveis (se houver) não são, necessariamente, inerentes ao contrato de concessão do STFC (LGT, art. 93, XI). Só haveria reversão dos bens se houvesse necessidade de garantia na prestação do serviço.
Não havendo mais sentido do STFC continuar como serviço público, o serviço poderia ser prestado mediante autorização, expedida pela Anatel, observados os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e igualdade (LGT, art. 135). A Anatel ousaria expedir essa autorização?
Um caso concreto!
No setor de energia elétrica o governo promoveu a renovação antecipada das concessões de geração e transmissão com a Medida Provisória 579/2012, convertida na Lei 12.783/2013. Visando reduzir tarifas, o governo ofereceu às empresas a opção de renovar por mais 30 anos as concessões que venciam até 2017.
Com o fim antecipado dos contratos, as empresas seriam ressarcidas pelos investimentos ainda não amortizados. A medida abrangeria 20% do parque gerador nacional, 67% do sistema de transmissão e 36% da área de distribuição.
Foram estimados R$ 20 bilhões em indenizações, sendo R$ 7,1 bilhões para investimentos em hidrelétricas e R$ 13 bilhões em linhas de transmissão. Não foram divulgados os valores relativos à distribuição. Reclamando valores maiores do que os que lhe foram atribuídos, várias empresas não aceitaram as regras de renovação, preferindo possível indenização quando a concessão expirar de fato.
Para o consumidor, haveria uma redução média de 20% nas tarifas. O plano ampliou os gastos do governo, que assumiu a diferença causada pelo fato de que nem todas as empresas aderiram à proposta de renovação das concessões.
Conclusão!
Uma agenda pública, bem estruturada, envolvendo Executivo e Legislativo, abriria discussão sobre os bens reversíveis vinculados às concessões de STFC, a serem extintas em 2025, quando a União poderá reassumir uma infraestrutura defasada e um serviço com problemas de sustentabilidade.
A Anatel conduz no momento a renovação quinquenal dos contratos de concessão do STFC (2016-2020), em sua penúltima revisão contratual, a ser assinada até 31/12/2015, sem tratar do "efeito contágio" (tese em que qualquer infraestrutura usada pelo STFC seria reversível em sua totalidade).
Para a nova renovação contratual, que entrará em vigor em 01/01/2016, a Anatel tem que, até 31/03/2014, colocar o novo termo em consulta pública. Nessa renovação a Anatel pretende ajustes para tornar o STFC mais atrativo, deixando de fora a polêmica dos bens reversíveis.
As concessionárias entendem ser esse o momento para tratar dos bens reversíveis. A defesa é por ampla discussão, embora, a nível ministerial, as indicações sejam de que não existe ambiente político para revisão do modelo. Como 2014 é ano eleitoral não haveria espaço para essas mudanças.
As tais concessões, dada a acentuada inovação tecnológica e convergência dos serviços, são mais sujeitas à obsolescência (ou perda de utilidade) do que as concessões de outros setores (devido à especificidade de parte dos seus ativos vinculados).
O interesse público da extinção das concessões de STFC, previsto para 2025 (ou adaptação antecipada das outorgas), se insere no contexto regulatório. O que fazer com o STFC? Acabar com ele (pelo menos, como serviço público), partir para uma nova licitação, ou, assumir a sua continuidade?
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