14/12/2013
Fórum Regulatório
Nesta página: Consulta Pública sobre a revisão dos Contratos de Concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC)
Consulta Pública sobre a revisão dos Contratos de Concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC)
Apresenta-se a seguir o texto colocado em consulta pública pela Anatel a fim de buscar contribuições para o processo de revisão dos Contratos de Concessão e do Plano Geral de Metas para a Universalização.
A Consulta pública 53 estará aberta a contribuições até 31/01/2014.
Seções
Introdução
Os Contratos de Concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) preveem revisões quinquenais para o estabelecimento de novos condicionamentos e novas metas de universalização e de qualidade. Após a renovação dos contratos em 2005, a primeira revisão ocorreu em 2011, referente ao período 2011-2015, e uma nova revisão está prevista para ocorrer em dezembro de 2015, referente ao período 2016-2020. Para proceder à segunda revisão, é preciso que a Anatel submeta até o dia 31 de março de 2014 à Consulta Pública as propostas de alterações, conforme estabelece a Cláusula 3.2 dos Contratos de Concessão.
Buscando tal objetivo, a Anatel instaurou um processo, com vistas à elaboração de estudos, para avaliar a conveniência de revisar os termos do contrato de concessão, a regulamentação decorrente e o Plano Geral de Metas de Universalização para o novo período, instituindo um grupo de trabalho para a realização desses estudos.
O cenário atual do setor de telecomunicações é caracterizado por um novo comportamento dos usuários, que passaram a utilizar as variadas alternativas de comunicação eletrônica, surgidas a partir do desenvolvimento tecnológico, da massificação e do uso da Internet.
Diante dessa realidade, a revisão dos contratos de concessão nos faz refletir sobre a situação atual da telefonia fixa, onde se observa uma estagnação do serviço, quando analisado como um produto independente. Embora o número de acessos da telefonia fixa se mantenha estável no tempo, com pequenos incrementos anuais, é notória a queda do número de acessos das concessionárias, sendo compensada pelo aumento do número dos acessos providos pelas autorizadas (ver gráfico abaixo), que já detêm 33% (trinta e três por cento) do Market Share do STFC. Todavia, esta ampliação da base de telefonia fixa se dá pelo fato deste serviço ser um dos itens do pacote de bundle (ou “combo”), pacote que contempla a oferta conjunta de vários serviços de telecomunicações (e.g.: banda larga, TV por assinatura, telefonia móvel). Ou seja, o pequeno crescimento da telefonia fixa deriva da convergência com outros serviços, e não de uma demanda direta pelo serviço.
Em contraponto ao cenário da telefonia fixa se verifica uma acentuada evolução e expansão de outros serviços de telecomunicações, como a telefonia móvel, a banda larga e a TV por assinatura, que crescem a níveis significativos, conforme mostrado no gráfico abaixo, que retrata a evolução dos acessos de telecomunicações, a partir de 2005.
No período analisado, os serviços de telefonia móvel, de banda larga e de TV por assinatura cresceram, respectivamente, 204% (duzentos e quatro por cento), 386% (trezentos e oitenta e seis por cento) e 307% (trezentos e sete por cento), enquanto a telefonia fixa cresceu apenas 12% (doze por cento). Nesse sentido, também fica evidente a necessidade de evolução do modelo de universalização, tendo em vista a queda de relevância do serviço telefônico fixo, pela sociedade brasileira, frente a outros serviços de telecomunicações
Analisando-se dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, vê-se que enquanto a proporção de domicílios com acesso à telefonia móvel subiu, entre 2005 e 2012, de 59,3% para 88,3%, a de telefonia fixa reduziu-se de 48,1% para 39,9%. No mesmo período a proporção de domicílios com telefone móvel e fixo permaneceu estável, indicando uma possível substituição da telefonia fixa pela móvel. Os dados estão ilustrados no gráfico a seguir:
Paralelamente a essa realidade, os elevados níveis de competição observados nas modalidades de longa distância de forma geral e, em grandes cidades, na modalidade local, ampliam a necessidade de reavaliação da manutenção das atuais características da concessão nos moldes vigentes.
A Lei Geral de Telecomunicações (LGT) dividiu a prestação dos serviços públicos de telecomunicações em regime público e regime privado. O regime privado é aquele em que se aplicam, em regra, as dinâmicas de mercado, devendo a interferência do Estado se restringir ao mínimo possível. O regime público, por seu turno, é caracterizado pela prestação do serviço com continuidade e universalização asseguradas pela União. Atualmente apenas o Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), popularmente conhecido como telefonia fixa, é prestado no regime público.
Quando estabeleceu a prestação em regime público, o legislador entendeu que, ainda que venha a ser deficitária, a telefonia fixa é de tal forma essencial que o Estado se compromete a prestar ele próprio o serviço, caso alternativa viável não se apresente.
Dito isso, passados quinze anos da privatização do setor, se faz necessária uma análise quanto à atratividade do serviço de telefonia fixa, em especial dos serviços de longa distância nacional e internacional, este último já submetido à liberdade tarifária e o primeiro em fase de estudos pela Agência para possível implantação de liberdade tarifária.
O regime público embute o benefício de propiciar universalização e continuidade do serviço, mas pode implicar também desincentivo a investimentos, pelo risco de reversão de todos os ativos empregados na prestação do serviço. Quando se definiu a prestação em regime público identificou-se que os benefícios compensariam eventuais encargos, contudo essa conclusão não é estática, tendo em vista o dinamismo do setor.
O instituto da reversibilidade, previsto para o serviço prestado no regime público, é um instrumento que visa impedir a descontinuidade na prestação dos serviços de telefonia fixa, permitindo à União manter em pleno funcionamento os serviços que se comprometeu a garantir.
O conceito pode ser facilmente compreendido quando transportado para o caso das concessões de rodovias. O Estado transfere (ou concede) a terceiros as rodovias que lhe pertencem, a fim de que estes arquem com seus custos de manutenção e melhorias. Ao fim da concessão, a estrada é devolvida ao estado para que este a conceda novamente ou se responsabilize pelos custos e investimentos envolvidos. No caso da telefonia fixa o modelo apresenta complexidades adicionais, porque, diferentemente de outras concessões, a mesma infraestrutura pode ser usada para diversos serviços, sendo apenas um deles, sob o regime público.
Veja-se que o próprio marco regulatório vigente foi elaborado de forma a incentivar incrementos de produtividade e competição, o que, no setor de telecomunicações implica, necessariamente, a assimilação do que na ciência econômica se conceituou como economias de escopo. Economias de escopo, no caso concreto, são os ganhos obtidos com o compartilhamento de custos fixos entre serviços diversos, ou seja, os custos para se prestar, por exemplo, telefonia fixa e internet por uma mesma empresa são inferiores aos custos para prestação de cada serviço separadamente por empresas diversas.
Ressalte-se que bem fez o legislador ao não impedir que as concessionárias utilizassem a infraestrutura comum para prestação de outros serviços que não o concedido, pois, caso contrário, ficariam estas sujeitas a ambiente competitivo exageradamente desfavorável, em vistas dos altos custos daí derivados.
Restaram, contudo, aspectos advindos da reversão de bens que podem impactar no nível de investimento do setor, nos custos de prestação do serviço de telefonia fixa e nos custos operacionais da Anatel.
A convergência dos serviços juntamente com a assimilação das economias de escopo acaba por conviver com a imposição contratual de que bens ou direitos integrantes do patrimônio da concessionária, de sua controladora, controlada ou coligada, indispensáveis à continuidade e atualidade da prestação do serviço no regime público serão de fato revertidos à União. Se por um lado é privilegiada a continuidade, por outro se reduz o incentivo ao investimento em modernização e racionalização de infraestrutura de rede. Adiciona-se a esse cenário já bastante complexo a recente alteração da LGT (por meio da Lei nº 12.485/2011) que possibilitou a exploração direta pela concessionária de outros serviços de telecomunicações.
A obrigação da reversibilidade pode também implicar implantação de infraestruturas adicionais, fazendo com que os ganhos de escala sejam negligenciados e os custos sejam superiores ao nível ótimo.
Por fim, fica à Anatel a tarefa de zelar pela continuidade do serviço, o que, no formato atual, implica em acompanhar o inventário desses bens e examinar cada solicitação de alienação de ativos por parte de empresa concessionária.
Diante de tal cenário, concluímos que seria conveniente e oportuno debater previamente com a sociedade os diversos temas que hoje afetam a prestação do serviço de telefonia fixa, a fim de colher sugestões e impressões para subsidiar a revisão dos contratos de concessão do STFC. Ressalta-se que, nem a abrangência dessa revisão, nem a sua forma estão em questão no presente momento, mas tão somente o início do debate com os agentes envolvidos para melhor identificação dos temas passíveis de serem abordados na revisão dos contratos.
Para encaminhar o debate, a Superintendência de Planejamento e Regulamentação da Anatel, que coordena o processo de revisão dos Contratos de Concessão do STFC, decidiu:
No que tange à presente Consulta Pública, esclarecemos que sua estrutura está dividida em grandes temas, sendo apresentado para cada um deles um sucinto histórico e um grupo de questões, com o intuito de permitir uma melhor compreensão pelos usuários de telecomunicações e pela sociedade em geral.
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