18/04/2010
Forum Regulatório
Nesta página: Artigo de Luciano Costa, da Caldas Pereira Advogados e Consultores Associados, sobre o Privatização e banda Larga.
Privatização, Campeões Nacionais e Banda Larga
Luciano Costa Caldas Pereira Advogados e Consultores Associados
Em abril de 2003, o então Ministro das Comunicações, Miro Teixeira, encaminhou uma consulta ao Tribunal de Contas da União sobre a utilização do Fundo de Universalização das Telecomunicações, o FUST. Já naquela época a idéia era ampliar o escopo de uso dos recursos do FUST para englobar também o serviço de banda larga. Paralelamente, surgiu a discussão sobre se tais recursos viriam a ser utilizados exclusivamente pelas concessionárias de STFC – as responsáveis legais e contratuais pelas obrigações de universalização da telefonia fixa – ou se seriam objeto de disputa também por outras operadoras de telecomunicações. Desde então se discute sobre a melhor forma de participação das concessionárias em um novo esforço de universalização (ou massificação) das telecomunicações, desta vez da banda larga. Mais recentemente, o Governo passou a buscar soluções envolvendo uma intervenção mais direta, contexto no qual surge a idéia de um Plano Nacional de Banda Larga, aventando-se até mesmo a reativação da Telebrás. Há, certamente, consenso quanto à necessidade de se aumentar o acesso à banda larga no País, porém, qual dos modelos que até agora vêm sendo considerados para atingir tal objetivo vai vingar, ainda não está claro.
Alguns setores do Governo envolvidos no tema vêm conclamando a iniciativa privada a participar do esforço. As operadoras, por suas vez, também manifestam seu interesse em contribuir, apresentando propostas que frequentemente envolvem desoneração fiscal e outros incentivos. Recentemente, a Oi, concessionária de STFC na maior parte do País, fez um movimento bastante concreto, oferecendo-se de forma explícita para ser instrumento do Estado na implementação de um plano de banda larga. O governo não descartou a proposta, lembrando que sempre contou com a participação da iniciativa privada, em especial no provimento da última milha. A proposta da Oi, sendo até agora a mais explícita, traz à análise algumas questões interessantes de cunho regulatório.
Primeiro, sinaliza o óbvio: que a iniciativa privada tem muito mais condições que o Estado de, com eficiência, construir infra-estrutura e oferecer serviços de telecomunicações à população. Seja pela capacidade de investimento – e de rentabilizar este investimento de forma sustentável –, seja pela gestão mais eficiente na entrega dos serviços. Em que pesem os problemas crônicos e conhecidos dos serviços prestados por concessionárias e autorizadas, estes ainda são muito superiores aos existentes – ou não – no passado pré-privatização. Por isso não há dúvidas de que as chances de acelerar a expansão do acesso banda larga residem em projetos que tenham intensa participação da iniciativa privada.
Segundo, ter um campeão nacional – uma grande empresa, umbilicalmente relacionada com o Estado – pode ter benefícios em termos de políticas públicas, e o Governo deve aproveitar tais vantagens. Nesse caso, a Oi – com metade das suas ações detidas pelo BNDES e Fundos Estatais de Pensão – é um importante parceiro para implementar qualquer plano de banda larga, especialmente nos rincões distantes do País, que estão na sua área de prestação como concessionária. A visão aqui apresentada é pragmática. A criação de um gigante brasileiro das telecomunicações, com potencial para prejudicar o nível de competição no setor, já ocorreu. Como diz o ditado, “Inês é morta”. Assim, já que estamos todos “dormindo com o elefante”, melhor que a sociedade passe a ter alguma vantagem com a situação. E é então que se apresenta o fundamental papel da regulação, como o instrumento pelo qual o Estado direciona adequadamente, em prol do interesse público, os esforços de agentes privados.
Como parte deste processo é preciso reforçar o papel fiscalizador da Agência Reguladora, que deve ter sua independência e autonomia reafirmadas. Mais que isso, será necessário aparelhar os estados e municípios nos quais estão as localidades a serem atendidas, provendo-lhes os meios para que possam atuar – em conjunto com a Anatel – na fiscalização das ações de banda larga. Além de, como já tive oportunidade de defender neste espaço, terem também estados e municípios funções próprias e relevantíssimas – em especial o aproveitamento de suas próprias infra-estruturas, desonerações fiscais e redução de exigências em obras de engenharia – em um plano nacional de banda larga. Quando do cumprimento das metas de universalização, as prefeituras foram conclamadas a se manifestar quanto ao seu cumprimento ou não em cada localidade. O conceito permanece aplicável e a forma deve ser aperfeiçoada. Ainda, além de exercer efetivamente a sua função regulatória e de fiscalização, o Estado deve também permitir e estimular que as outras operadoras – algumas igualmente poderosas economicamente, como Telefônica e Telmex – tenham espaço para, na medida do seu interesse e capacidade, participarem do processo em igualdade de condições. Mas é inevitável reconhecer que a Oi, pela posição que ocupa, certamente terá elevado protagonismo em qualquer movimento de massificação da banda larga.
E mais um aspecto essencial: viabilizar a participação de empresas de pequeno e médio porte. Para tanto, pode-se exigir, nos contratos a serem celebrados com as operadoras parceiras, que partes dos serviços sejam subcontratados localmente. Isso seria um grande incentivo para pequenas empreiteiras, prestadoras de serviço, provedores de acesso à Internet e, até mesmo, operadoras de telecomunicações de menor porte. Desse modo, o plano terá o saudabilíssimo efeito de aquecer economias locais.
Do ponto de vista jurídico, as complexas relações contratuais necessárias pedem um instrumento amplo, e o estabelecimento de parcerias público-privadas (PPPs) parece ser a melhor opção, como já foi sugerido por algumas autoridades. Mais rápido e flexível que a concessão, o estabelecimento de PPPs se adequaria aos moldes de um projeto para implementação de banda larga, no qual os contratos teriam altos valores, longos prazos, com eventual participação financeira do Estado e cobrança aos usuários finais. A legislação das PPP (Lei n. 11.079/2004) estabelece critérios para eleição da melhor proposta que consideram a capacidade para prestar o serviço, a participação financeira do Estado e o menor valor de oferta aos usuários. Em um processo de PPP, seria perfeitamente possível determinar áreas geográficas tais de modo a aproveitar ao máximo as capacidades das operadoras interessadas. Seria possível estabelecer condicionamentos capazes de aumentar o acesso as redes e promover o desenvolvimento de vários pequenos e médios negócios associados a um grande projeto de banda larga. O fato de que este processo deve, necessariamente, estar aberto à participação de todo e qualquer interessado não significa deixar de reconhecer que a Oi, nosso candidato a campeão nacional no setor, indubitavelmente exercerá um papel fundamental, e talvez seja hora de a sociedade como um todo se beneficiar desse gigante, cujo surgimento, afinal, foi estimulado pelo próprio Governo.
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A telefonia só vai ter solução guando voltar para o governo. Que saudade da crt!
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