Seção: Tutoriais Banda Larga
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Característica Inovadora do Setor de Telecomunicações
O setor de telecomunicações é particularmente afetado pelas constantes inovações tecnológicas e neste sentido as análises e considerações de SCHUMPETER (1984) encontram sua aplicação como é caso da Eficiência Dinâmica (a eficiência econômica tratada por Schumpeter aborda a criação de novos espaços econômicos por meio das inovações). Fagundes (2003 cap II.3 pag 83) aborda esta questão quando cita os espaços econômicos através da inovação que reproduzimos a seguir:
“O enfoque Shumpeteriano da concorrência intercapitalista – e suas implicações em termos de eficiência do sistema econômico – fornece uma alternativa conceitual e radical em relação às concepções tradicionais de concorrência e de eficiência econômica associada aos modelos de equilíbrio geral e parcial”,
“Ao conceber a competição como um processo disruptivo – e não como ajustamento – propelido, sobretudo, por todos os tipos de inovação”.
As inovações são o principal elemento causador das transformações econômicas, segundo Schumpeter, podendo assumir as seguintes formas: (i) novos produtos; (ii) novos processos de produção; (iii) novos mercados; (iv) novas fontes de matérias primas e (v) novas organizações industriais. Estes fatores são entendidos como formas de concorrência, cuja eficácia em relação aos meios tradicionais – preço, qualidade, etc. – é como “um bombardeio comparado a se forçar uma porta” (Schumpeter, 1984, p. 114).
O setor de telecomunicações não só passa por constantes transformações, mas sobre tudo afeta todos os demais setores da economia. O advento da Internet, de grande efeito transformador na sociedade, é suportado pelos serviços de telecomunicações.Nesse contexto, o acesso em banda larga em elevada capacidade torna-se um elemento fundamental que modifica o cenário econômico e social de um pais e altera as concepções dos tradicionais serviços de telecomunicações na medida que integra diversos serviços de voz, textos, dados e imagens em um mesmo meio de telecomunicações de acesso. Estas transformações, fruto das inovações, vão muito além, incorporando os serviços de TV (transmissão de vídeos) que aumentam a qualidade na apresentação dos conteúdos permitindo a diferenciação dos produtos e serviços. As inovações tecnológicas atingem, portanto, a rigidez da tradicional separação das Telecomunicações com a Radiodifusão que, em conjunto, passam a ser um novo instrumento de comunicação de mídia e propiciam que redes de telecomunicações que suportem diferentes serviços passem a ter uma nova oportunidade de negócio com a banda larga.
Tipos de Regulação
As características estruturais, de natureza tecnológica e econômica do setor de telecomunicações, e em particular as barreiras à entrada de novas empresas, são fatores que determinam o escopo da regulação a que o setor deve ser submetido.
Sob a ótica teórica, temos dois enfoques distintos em que se aplicam as condições de uma regulação, a do monopólio natural e a da regulação da concorrência (Brasil Telecom e PricewaterhouseCoopers,2008) . A regulação do monopólio natural foi o instrumento desenvolvido para que o Estado pudesse controlar os setores de infraestrutura assim classificados pela teoria econômica. O monopólio natural é caracterizado pelas grandes economias de escala, incluídas as técnicas de produção e distribuição, como também comerciais e gerenciais, onde os custos são menores se existe uma única firma no mercado, e maiores em caso contrário. Pinto Jr. e Finai (2002; p.516) descrevem o monopólio natural como uma subatividade da função custo. Por outro lado, a regulação da concorrência ou regulação reativa visa a prevenção e repressão de práticas que favoreçam a concentração e / ou prejudiquem a competição e tem como premissa a liberdade de escolha dos agentes econômicos.
Na regulação reativa “é realizada monitoração ad hoc, não sistemática, acionada por dois mecanismos: por iniciativa de interesses privados ou difusos ameaçados, envolvendo condutas anticompetitivas previstas em lei, ou então na ocorrência de atos de concentração (fusões e aquisições), também previstos em lei, capazes de aumentar substancialmente o poder de mercado das empresas envolvidas, e com isso, o risco de futuras condutas prejudiciais à concorrência” (Possas et alii;1997 p. 87-88).
A intervenção somente é admitida na iminência de risco ou comprovação de prejuízo da ordem econômica por parte dos agentes. Podemos afirmar que, no Brasil, a regulação do monopólio natural corresponde à fase “estatal” do setor de telecomunicações e a regulação reativa corresponde à fase atual.
Segundo VARGENS (2005), a grande influência do progresso tecnológico no setor, aliada à concorrência imperfeita que lhe é característica, requer que a regulação busque uma combinação dos enfoques do monopólio natural com o de regulação reativa.
Conforme já exposto, as reformas liberalizantes e a redefinição do papel do Estado nas ultimas décadas introduziram (ou tentaram introduzir) a competição nos setores de infraestrutura. As telecomunicações neste cenário saíram de um monopólio natural para a concorrência (oligopolística na maior parte dos mercados), que vem gradativamente se consolidando, ainda que de uma forma lenta, mas suportada pelas características da regulação e do progresso tecnológico. GAFFARD & KRAFFT (2000) destacam duas correntes teóricas a seguir descritas, que explicam as condições estruturais das telecomunicações.
A micro-economia tradicional da indústria analisa a estrutura e está preocupada com a eficiência econômica associada à organização e à competição no setor, desta forma a corrente teórica se propõe explicar a estrutura e a dinâmica industrial do setor. Fransman (2000) defende o arcabouço teórico evolucionista, tendo como concepção a evolução da estrutura de mercado das telecomunicações com a introdução de novas redes e serviços de telecomunicações e, portanto, ampliando o escopo da visão incumbent versus entrante.
Os principais representantes e defensores dessa corrente são Jean-Jacques Laffont e Jean Tirole, sendo que a análise é focada na competição entre os operadores incumbents e os operadores entrantes.
Segundo Fransman (2000), a natureza do processo de competição nas telecomunicações se instaurou sob a forma de um complexo fenômeno do qual ativos, tecnologias, redes e serviços desempenham um papel relevante. Nesse processo, a concorrência se dá entre as empresas, tecnologias, padrões técnicos, redes e serviços prestados. Outro aspecto de destaque são os mercados financeiros, que através de relações privilegiadas com instituições financeiras favorecem a competitividade de alguns grupos em relação aos demais. Neste particular, estão incluídas as fusões e aquisições, a contratação de mão de obra especializada e a utilização de transações de ações e opções de compra e venda. Por fim, o efeito da criação de novos segmentos de mercado como, por exemplo, a telefonia móvel e a Internet propiciam uma segmentação do mercado, gerando novos serviços como os de acesso em banda larga e inúmeras possibilidades de as empresas atuarem nos diversos elos da cadeia produtiva das telecomunicações, desde a infraestrutura até a operação de serviços no varejo.
Desta forma, os evolucionistas reconhecem que a estrutura das telecomunicações está evoluindo do monopólio natural típico para uma estrutura mais competitiva.
Com base nesta leitura das correntes teóricas e na experiência prática dos reguladores de telecomunicações, pode-se concluir que o arcabouço regulatório do setor deve abranger uma combinação dos instrumentos de regulação do monopólio natural e da regulação da concorrência, que podemos denominar de regulação do mercado de concorrência imperfeita ou regulação assimétrica.
As características desta regulação assimétrica são as seguintes:
A União Européia se pautou nesses princípios da concorrência imperfeita quando em 2002 introduziu o conceito de PMS. No Brasil, a ANATEL também tem incorporado no seu marco regulatório alguns princípios desta assimetria regulatória. Em suma a regulação assimétrica visa criar condições para entrada de novas Empresas no mercado, minimizando os efeitos do poder de mercado das Empresas estabelecidas (incunbents), dominantes no mercado.
Regulação e Defesa da Concorrência
Existem algumas regras básicas comportamentais que emanam da atuação das empresas e que, em última análise, tem como motivação interesses de ampliação de ganhos econômicos na exploração dos serviços.
Essa dimensão comportamental é fundamental tanto do ponto de vista teórico como na prática quando se realiza uma avaliação de um determinado mercado.
Na criação dos produtos e serviços ofertados por uma Empresa, o entendimento é que vários componentes formam a cadeia de valor (etapas e passos a serem percorridos para uma entidade conseguir ofertar o seu produto ou serviço a uma pessoa, seja física ou jurídica). Esses componentes mantêm um relacionamento dinâmico e estático entre si e entre este mercado e outros setores periféricos a ele, inclusive com seus competidores.
As cadeias de valor de determinado setor podem ser agrupadas de formas diversas especialmente visando uma coordenação e integração das mesmas.
No entanto, em setores regulados, o regulador pode intervir tanto nessas diversas etapas da cadeia de valor como nos segmentos a ela relacionados. A regulação aqui tem a função de prevenir a extensão vertical e horizontal do poder de mercado exercido num segmento da cadeia para os demais.
Em geral, os comportamentos maliciosos das Empresas nestes mercados englobam ações predatórias para eliminar os concorrentes. Esses estímulos existem tanto em casos de atuação separada dos elos de uma cadeia, como crescem ainda mais quando existem segmentos do mesmo setor integrados. Por um lado, são inegáveis os casos de ganhos de eficiência, decorrentes do alinhamento de interesses entre esses elos, mas por outro lado podem gerar conseqüências desastrosas para o mercado.
Historicamente a verticalização é uma iniciativa constante no setor de telecomunicações que tem suporte nas inovações tecnológicas nas redes e serviços, o que tem levado a práticas de tentativas de eliminação de competidores.
O fato de que uma empresa tem a possibilidade de utilizar as práticas anticoncorrenciais não implica que ela o fará. É preciso investigar se ela tem incentivos para fazê-lo.
Isso já foi avaliado na literatura especializada no assunto. RUBINFELD e SINGER (2001), por exemplo, apresentam um modelo simples que compara o lucro esperado da empresa verticalmente integrada sob as hipóteses de discriminação e não discriminação. Eles utilizam como exemplo uma empresa verticalmente integrada nos mercados de prestação do serviço de banda larga e de provimento de conteúdo e mostram que essa empresa pode ter vantagens em discriminar outros provedores de serviço de banda larga, por exemplo, quando a cobertura da rede de banda larga da empresa verticalmente integrada for suficientemente alta. Quando impede a veiculação de conteúdo de suas empresas afiliadas em plataformas dos provedores de banda larga concorrentes, a empresa discriminadora faz com que aumente a demanda pelo seu serviço de banda larga, o que eventualmente aumenta sua receita. Esse aumento será tanto maior quanto maior for a cobertura da sua rede. Por outro lado, ela deixa de auferir receitas com a venda de conteúdo para os usuários das empresas concorrentes. Essa queda na receita é tanto menor quanto maior for a cobertura da rede da empresa discriminadora.
A análise de RUBINFELD e SINGER (2001) é na verdade uma aplicação de parte de uma teoria mais geral sobre condutas excludentes e práticas de recusa a negociar com concorrentes desenvolvida por CARLTON (2001). O foco do trabalho de CARLTON (2001) é uma situação com dois produtos complementares, A e B. O produto A é produzido por uma firma que detém poder de mercado (firma 1) na sua venda, e existem firmas concorrentes que podem produzir A, B ou ambos. A firma 1, que também pode produzir B, recusa-se a transacionar com uma ou mais concorrentes.
O caso discutido por CARLTON (2001) que mais nos interessa, e que se aplica ao mercado de banda larga, é aquele em que há possibilidade de concorrência nos dois produtos. A concorrência no mercado do produto A ocorre em períodos futuros. Por certo período de tempo, a firma 1 é a monopolista nesse mercado. Além do mais, há economias de escala e/ou efeitos de rede na produção do produto B. A firma 1 pode usar sua vantagem inicial na produção e venda de A para prejudicar futuros competidores no mercado de A.
Por exemplo, a firma 1 pode recusar-se a comprar ou reduzir substancialmente suas compras do produto B da firma 2. Com isso, a firma 2 perde escala de produção, o que faz com que ela deixe de ser uma fornecedora importante do produto B ou mesmo abandone o mercado. Dessa forma, a firma 1 impede a entrada futura de concorrentes no mercado de A. Os tipos de prática que a firma 1 pode utilizar para recusar-se a transacionar com a firma 2 são bastante conhecidas: contratos de exclusividade, venda casada e recusa de comercializar pura e simples, dentre outros.
Portanto, ao regular o setor de telecomunicações, é fundamental aferir as condições e estímulos existentes no mercado e os meios disponíveis para que esses comportamentos não se manifestem.
Exatamente por conta desse entendimento, os Estados das Nações de uma maneira geral têm o poder de atuar intrusivamente ex-ante, através das Agencias Reguladoras do Setor, ou ex-post,em alguns países via também a Agencia Reguladora do Setor e o Organismo de Defesa da Concorrência, para assegurar um ambiente concorrencial saudável.
A questão da concorrência pode ser colocada não como um fim em si mesmo, mas como um instrumento para a consecução do objetivo de aumentar ou pelo menos evitar a redução do bem estar da sociedade. Esta foi a abordagem de FAGUNDES (2003 capitulo I.4 p 65) da qual destacamos:
“Neste sentido, defender a concorrência implica evitar o surgimento (e/ou o incremento) de poder de monopólio (ou de mercado, no jargão mais empregado na área antitruste), e portanto, de ineficiência de Pareto e de transferência socialmente indesejável de renda por meio de, ainda que não necessariamente, fusões,aquisições ou joint-ventures entre empresas ou ainda condutas de firmas voltadas, ainda que não somente, para redução estratégica da competitividade de rivais e/ou para eliminação da rivalidade nos seus mercados de atuação, tais como formação de cartéis ou a realização de contratos de exclusividade com fornecedores e/ou distribuidores ao longo da cadeia produtiva. Note-se portanto, que a defesa da concorrência não é um fim em si mesmo, mas um instrumento para consecução do objetivo maior de aumentar - ou pelo menos, evitar a redução – o bem estar da sociedade, expresso, em termos teóricos, pelos níveis de utilidade de cada individuo que a compõem”.
Essa afirmação pode – e deve ser generalizada para qualquer tipo de política econômica, cujo objetivo ultimo deveria ser sempre o bem-estar dos indivíduos, por meio do manejo de variáveis específicas, como, por exemplo, o nível de concorrência, no caso da política antitruste ou de preços, no caso de políticas de regulação de monopólios naturais.
No caso Brasileiro, o arcabouço institucional para reprimir essas práticas é formado pela ANATEL, a Agência Nacional de Telecomunicações responsável pela regulamentação do setor e gestão das Empresas reguladas, e o CADE, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica que atua em todos os setores da economia. As atribuições do CADE estão previstas na Lei nº 8.884/94. Ele tem a finalidade de orientar, fiscalizar, prevenir e apurar abusos de poder econômico, exercendo papel tutelador da prevenção e da repressão a tais abusos.
Ao buscarmos uma referência no Brasil para aferição do grau da concorrência em determinado mercado, encontramos o guia da Portaria SEAE/SDE 50, que indica que a concorrência pode ser avaliada em termos de concentração, rivalidade e contestabilidade. As questões fundamentais dizem respeito à definição dos mercados relevantes (nas dimensões geográfica e de produto), à análise de concentração dos mercados relevantes, de probabilidade de exercício de poder de mercado, de contestabilidade dos mercados e de eficiências geradas por economias de escopo.
Ocorre economia de escopo quando o custo da produção conjunta de mais de um bem ou serviço é menor do que o custo da produção de cada um deles de forma isolada. Um indicador de economia de escopo, Ee, pode ser calculado da seguinte forma: Ee = [C(a) + C(b) – C(a,b)]/[C(a,b)], onde C(a) e C(b) constituem, respectivamente, os custos de produção individual dos bens a e b e C(a,b) representa o custo da produção conjunta dos referidos bens.
Além do guia mencionado, deve-se citar também a Resolução nº 20, de 9 de junho de 1999 (publicada no Diário Oficial da União de 28.6.99) do Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, que em seus anexos trata das práticas restritivas – definições e classificação dos critérios básicos de análise dessas práticas, além de apresentar conteúdo conceitual de extrema importância para identificação e atuação do órgão no combate às condutas prejudiciais à concorrência.
Por outro lado no setor de telecomunicações, a Agência reguladora, a ANATEL, participa também do sistema de defesa da concorrência e neste sentido, cabe destaque a norma N.° 7/99 anexa à Resolução N.° 195, de 7 de dezembro de 1999 da ANATEL que trata dos procedimentos administrativos para apuração e repressão das infrações da ordem econômica e para controle dos atos e contratos no setor de telecomunicações.
A atuação do Estado por meio dos órgãos mencionados consiste em preservar a concorrência e, para tal, por vezes é necessário fragmentar, condicionar ou regrar a verticalização dos elos da cadeia para atingir dois específicos objetivos:
O ponto chave que encontramos como barreira de entrada para novos prestadores de serviço de telecomunicações é a construção do acesso às redes de telecomunicações, visto a inviabilidade de se construir redes paralelas em condições competitivas para prover os mesmos serviços. Na realidade, seria um contra senso a duplicação ou triplicação de toda esta infra-estrutura de telecomunicações existente para se ter competição nos serviços.
A simples adoção da regulamentação para obrigar as Empresas detentoras de infra-estrutura de rede a fornecer aos demais concorrentes acesso a suas redes não tem surtido o efeito desejado, pois as Empresas Dominantes de Rede e Serviços não têm os devidos incentivos para atender as solicitações de seus concorrentes. Na realidade, a prática de preços elevados no fornecimento de recursos de rede aos seus concorrentes, e até mesmo a recusa de atendimento, tem sido a sua melhor estratégia de mercado. Conforme cita COUTINHO (2008):
“Tradicionalmente, a análise da questão do “fechamento” (foreclosure) do mercado de varejo pela empresa detentora da infraestrutura tem enfatizado o objetivo da empresa de estender seu poder de monopólio em infraestrutura para o mercado competitivo de varejo. Ou seja, a empresa propositadamente não permitiria ou reduziria a qualidade do acesso das concorrentes à sua infraestrutura com o intuito de inviabilizar a concorrência no mercado de serviços.(pág. 25)”
Os mercados de varejo são potencialmente competitivos, pois a entrada neste segmento envolve custos iniciais de investimento substancialmente inferiores àqueles necessários à entrada no mercado de infraestrutura. Desse modo, o mercado de varejo é muito mais suscetível à entrada de novas empresas do que o mercado de infraestrutura. A Empresa Dominante (incumbent) então negaria o acesso à sua rede para inibir a entrada de novas firmas que operassem no mercado de varejo.
Mas existe outra motivação importante para a Empresa detentora da infraestrutura buscar o fechamento do mercado de provimento de serviços: fechar o mercado de infraestrutura contra a entrada de possíveis concorrentes. Os investimentos em infraestrutura são geralmente vultosos e realizados antes de vender o serviço de uso da rede. Para que a empresa possa recuperar seus investimentos, ela precisa de uma base de clientes grande de forma que o custo de construção da infraestrutura seja diluído em uma base grande de consumidores finais. Todavia, se os clientes estão ligados à empresa verticalmente integrada, fica difícil a obtenção dessa base de clientes mínima para tornar o empreendimento economicamente viável.
Tendo como referência o artigo de COUTINHO (2008), que mostra que um produtor verticalmente integrado, se ele for monopolista no mercado a montante, pode prejudicar a competição em mercados a jusante, podemos adotar os mesmos conceitos e aplicá-los no mercado de telecomunicações.
A verticalização acontece no caso específico das Empresas dominantes nos serviços de telefonia local (que atuavam em regime de Monopólio) que também atuam na prestação dos serviços de acesso em banda larga. Isto porque as Empresas de telefonia local são detentoras da mesma infraestrutura de rede de telecomunicações que é utilizada para banda larga. As Empresas Entrantes no mercado que atuam na prestação do serviço de banda larga estão sujeitas à possibilidade de discriminação e práticas anticompetitivas por parte das Empresas Dominantes no fornecimento de recursos da sua rede.
Uma forma de exercício de poder de mercado da Empresa de serviços de telefonia local é elevar barreiras à entrada no mercado de telefonia e de banda larga, barateando seus serviços de uma forma que não possa ser acompanhada pelos competidores.
Neste caso, ela estará gerando uma redução de artificial de preços. É importante ressaltar que esta redução será artificial, isto é, não será gerada por aumento de eficiência, mas pela distância existente entre o preço de utilização dos recursos da rede e os respectivos custos de uso desta rede.
Nas Telecomunicações, a idéia de recurso essencial tem aplicação importante para a questão da competição. Podemos então perguntar quando um recurso pode ser considerado como essencial (Essential Facility). A resposta será:
Ao adotarmos este conceito nas Telecomunicações, encontramos o acesso local ou última milha, que é parte da infraestrutura da rede local, como um recurso essencial e necessário para os serviços de acesso em banda larga, o que o torna elemento fundamental a ser fornecido em condições isonômicas para todos os prestadores de serviços de telecomunicações, de modo a termos um ambiente de competição na prestação de serviços.
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