Seção: Tutoriais Banda Larga

Modelos para Introdução de Competição

Os serviços de telecomunicações desenvolvem um papel importante no desenvolvimento econômico e social de um país. As novas tecnologias com a introdução da era digital são hoje um fator fundamental no campo do desenvolvimento educacional e empresarial de todos os países. A busca constante de soluções que aprimorem os modelos de competição no setor de telecomunicações propicia um espaço de análises, pesquisas e desenvolvimento de alternativas de solução. No caso brasileiro, existe uma determinação legal definida na Lei Geral de Telecomunicações - LGT quanto à implementação de um modelo de competição no setor de telecomunicações.

A procura de novos modelos que superem as barreiras de entrada para novos Prestadores de Serviços de Telecomunicações em banda larga pode mudar este cenário de déficit no atendimento às necessidades de comunicação da sociedade, gerando expressivas reduções nos preços dos serviços e no atendimento ao mercado, com reflexos positivos nos diversos setores da economia e na competitividade do país.

As experiências internacionais (que serão detalhadas adiante) vêm demonstrando que a competição é um elemento fundamental no desenvolvimento do setor. Desta forma, adotando um critério de prioridade política das autoridades regulatórias, podemos identificar e classificar um conjunto expressivo de Modelos de competição para os serviços de telecomunicações em banda larga que são adotados em outros países, notadamente nos países desenvolvidos na Europa, nos Estados Unidos e na Ásia. O resumo desta análise nos permite concluir que a competição pode ocorrer entre plataformas de serviços de telecomunicações ou pelo uso das redes de telecomunicações das Empresas Dominantes pelas Entrantes no mercado. Esta última forma, entretanto, apresenta um conjunto de variantes. A seguir passamos a descrever cada um destes modelos de competição adotados.

Competição entre Plataformas de Serviços de Telecomunicações

Esta alternativa se caracteriza predominantemente pela prestação do serviço a ser realizada com recursos técnicos de uma rede de telecomunicações própria. Como exemplo, podemos citar a rede de Telefonia, as redes para TV a cabo e as redes móveis celulares, que prestariam serviços de telefonia, dados e vídeo integrados pela banda larga, sendo que cada prestador de serviço investe em toda a infraestrutura de rede para prestar o serviço ao usuário final.

Competição com o uso das Redes de Telecomunicações das Prestadoras Dominantes pelas Empresas Entrantes no Mercado

Nesta alternativa, as Empresas prestadoras de serviço de telecomunicações utilizam-se de partes da rede das Empresas Dominantes sob a forma de compra no atacado, para configurarem as suas redes e serviços de banda larga, que serão prestados ao usuário final, na forma de venda no varejo.

A adoção deste Modelo pode se dá de duas formas:

• Com o fornecimento destes recursos de rede de forma obrigatória. Neste caso, a Agência Reguladora garante que este fornecimento para as Empresas Concorrentes seja realizado em condições adequadas de preço e qualidade e de forma isonômica através da regulação e fiscalização. As Agências Reguladoras do Setor atuam sobre as Empresas Dominantes para garantir este processo (Enforcement).
• Por meio da separação estrutural das atividades de exploração das redes de telecomunicações das de prestação dos serviços aos usuários sobre estas redes das Empresas Dominantes. Nesta variante, a regulação do setor separa as atividades de implantação e operação das redes de telecomunicações da venda de serviços no varejo, podendo ser realizada de duas formas básicas:
• Modelo de Separação Funcional, onde a Empresa se mantém como proprietária ou detentora da estrutura rede de telecomunicações e da prestação dos serviços, sendo que estas duas atividades são realizadas em Unidades Organizacionais diferentes e separadas com planejamento, gestão, marketing e pessoal específico. Regras de funcionamento rígidas são adotadas para evitar troca de informações entre estas Unidades Organizacionais.
• Modelo de Separação de Propriedade, onde as atividades são realizadas por Empresas distintas, não podendo a Empresa Dominante detentora da rede de telecomunicações prestar serviço no varejo ao usuário final de serviços de telecomunicações.

Abordagem Geral da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE

De modo a avaliarmos a alternativa de separação estrutural, vamos recorrer ao estudo desenvolvido pela OCDE que aborda a questão de uma forma geral, analisando um conjunto de setores da economia visando proteger os segmentos ou atividades competitivas das não competitivas.

Neste estudo são avaliados os setores, especialmente serviços públicos, que possuem uma estrutura na qual um componente não competitivo está integrado verticalmente com um componente ou atividade potencialmente competitivo. Existem exemplos dessa estrutura em ferrovias, serviços postais, telecomunicações, energia elétrica, gás natural e em muitas outras indústrias reguladas.

O problema básico nesse contexto é que o proprietário do componente não competitivo pode possuir tanto o incentivo quanto a habilidade para restringir a concorrência no componente competitivo. Isso pode ser feito controlando os termos e condições impostos às empresas rivais, no componente competitivo para acesso ao componente não competitivo.

Facilitar a concorrência no componente competitivo, porém, é freqüentemente benéfico. A introdução da concorrência aumenta a eficiência e a inovação nas atividades competitivas, aumenta a gama e a variedade de produtos disponíveis para os consumidores, e concentra as intervenções regulatórias no “coração” ou “núcleo” de mercado associado.

A questão para os criadores de políticas de concorrência é como preservar e promover a concorrência no componente competitivo da melhor maneira. Existem diversas ferramentas ou enfoques de política que podem ser usados para essa finalidade, como:

• A regulamentação do acesso ao componente não competitivo de uma empresa integrada;
• Separação da propriedade dos componentes competitivos e não competitivos;
• Associação ou propriedade conjunta do componente não competitivo pelas empresas concorrentes no componente competitivo;
• Atribuição do controle do componente não competitivo a uma entidade independente (separação “operacional”);
• Separação da empresa integrada em partes recíprocas menores; e/ou
• Limitação da capacidade da empresa integrada para competir no componente competitivo.

Explorar o uso dessas ferramentas para proteger e promover a concorrência em indústrias reguladas foi o que se propôs a OCDE neste estudo, cuja síntese com exemplos de todos esses enfoques podem ser encontrados na prática em países membros da OCDE (OECD: Organization for Economic Co-operation and Development, 26 de abril de 2001, in “Recommendation of the Council concerning Structural Separation in regulated industries”. Estudo pela Warwick Business School. Trabalho intitulado: “Network Separation and Investment Incentives in Telecommunication”, de agosto de 2007, página 9).

Dentre este conjunto de medidas pró-competição, destacamos para exame e análise aquelas que através da separação de atividades buscam os incentivos para a concorrência. O Quadro a seguir apresenta uma visão dos vários setores indicando as atividades que apresentam componentes competitivos e não competitivos.

Tabela 1: Separação das atividades competitivas das não competitivas nos setores da economia

Fonte: OECD: Organization for Economic Co-operation and Development, 26 de abril de 2001,

in “Recommendation of the Council concerning Structural Separation in regulated industries”

Abordagem Específica dos Modelos de Separação Estrutural Aplicada ao Setor de Telecomunicações

A partir da modelagem apresentada pela OCDE e buscando uma abordagem mais específica para o setor de telecomunicações, podemos realizar esta ação de promover a separação estrutural de várias formas, tais como, Separação Contábil, Separação Virtual, Separação Funcional, Separação Legal (separação legal em entidades distintas sob a mesma propriedade) e Separação de Propriedade, cada uma com as suas particularidades, conforme descrito a seguir:

• Separação Contábil: a medida mais simples e básica de abordagem é a separação contábil que implica apenas regras de apropriação contábil de produtos e unidades de negócios ou serviços. Mas essa medida é de alcance limitado, pois atua somente na questão preço, permitindo ainda grande manipulação de dados pelos agentes econômicos. Portanto, a questão relevante de equivalência de tratamento pelo dominante de um mercado frente aos seus competidores continua não resolvida de modo pleno. Isso porque o tratamento de todos os compradores da mesma forma pressupõe medidas fortes no processo da contratação em si. Como mostra a literatura, a separação contábil é relevante nos casos de discriminação de preços, pois dá transparência mínima sobre custos e alocações de cada produto. Garante a inexistência, em tese, de diferenças de preços entre competidores. Mas para resolver problemas de discriminação por não-preço, como por exemplo, deterioração da qualidade da rede, ela não é suficiente. Outras medidas devem ser adotadas.
• Separação Virtual: pressupõe uma separação apenas no âmbito específico e delimitado das transações comerciais em si e suas características, definindo-se até características de produtos. Ou seja, pretende-se ter a separação entre produtos fornecidos para si mesmo e aqueles fornecidos para terceiros, evitando o não fornecimento ou prazos diferentes. Evita-se, nesse caso que haja negativa de ofertar um produto aos competidores em determinado prazo, mas não garante que se impeça a degradação da qualidade.
• Separação Funcional: nesse caso, há a separação de ativos da Empresa em unidades de negócios distintas com definições de processos e procedimentos que permitam um menor risco de discriminação, inclusive quanto à qualidade. Em geral, envolve medidas de governança corporativa e de incentivos aos administradores e empregados, e até diferentes pessoas para executar os negócios definidos para as distintas unidades.
• Separação Legal (separação legal em entidades distintas sob a mesma propriedade): representa um passo acima da separação funcional em sentido estrito, representando uma transformação dessas unidades de negócios em empresas legalmente distintas, com documentos societários próprios, contabilidade distinta, empregados próprios com planos de carreira, incentivos próprios etc.
• Separação de Propriedade: representa uma separação não só de ativos e negócios, mas de propriedade, isolando a propriedade de uma empresa dos sócios integrantes da outra original. Nas situações em que os ativos do Estado em regime de monopólio foram vendidos para investidores privados, esta opção se torna mais complexa de execução em função dos compromissos contratuais.

A motivação da separação estrutural também encontra respaldo na concepção dos chamados “Firewalls” adotados em alguns segmentos de mercado, em função da necessidade de inibir práticas anticompetitivas por parte de Empresas que dominam o mercado e operam em regime de verticalização de serviços. Essas empresas utilizam informações dos seus concorrentes que compram seus serviços no atacado para venda no varejo e com isso capturam os clientes dos concorrentes.

Aspectos a Serem Considerados na Adoção de Modelos de Separação Estrutural

Na escolha de um modelo mais adequado ao desenvolvimento da banda larga, alguns aspectos devem ser considerados de modo que medidas como a separação estrutural não redunde em fracasso ou mesmo inviabilize a operação das Empresas Dominantes no mercado.

FAGUNDES e MATTOS (2008), em seu Parecer Econômico em Contribuição à Consulta Pública nº 23 que trata da revisão do Plano Geral de Outorgas do Serviço de Telefonia Fixa Comutada – STFC, destacam que o incentivo à operadora Dominante (incumbent) de discriminar não pode ser tomado como algo que sempre existe em situações de integração vertical, como é o caso do mercado de banda larga. Há uma ampla literatura recente na teoria econômica avaliando as condições nas quais haveria um incentivo econômico à discriminação (ver Laffont, J.J. and Tirole, J.:"Competition in Telecommunications", Munich Lectures in Economics, The MIT Press. 2000; Economides, N.: "The Incentive for non-price discrimination by an input monopolist", International Journal of Industrial Organization. 16, 1998; Sibley, D. and Weisman, D.: Raising rivals’ costs: The entry of an upstream monopolist into downstream markets, Information Economics and Policy). Um dos resultados importantes dessa literatura é que, quanto mais eficiente for o entrante relativamente ao incumbent, menor será o incentivo deste último a discriminar. Isso porque, nesse caso, torna-se mais lucrativo para o incumbent “terceirizar” uma parte maior das atividades demandantes de acesso, como a própria banda larga, do que ofertar tais atividades exclusivamente dentro de seu grupo econômico. Nesse sentido, há uma coincidência de interesses do incumbent e do órgão regulador, dado ser desejável que a regulação induza a entrada de agentes mais eficientes e não incentive a entrada de agentes ineficientes no mercado (essa é a base da literatura do Efficient Component Pricing Rule – ECPR).

Outro resultado de especial relevância é o de que o incentivo à discriminação por qualidade depende fundamentalmente do valor regulado do preço de acesso. De um lado, regulações excessivamente ambiciosas no sentido de reduzir preços de acesso tendem a gerar incentivos para maior discriminação não preço. De outro lado, regulações que permitam que o preço de acesso se aproxime mais do custo de oportunidade do acesso para a operadora que o detém tendem a remover o incentivo à discriminação não preço, reduzindo sobremaneira a necessidade de regulações mais intrusivas, incluindo as separações funcional e estrutural.

Nesse quesito, cumpre mencionar que a regulação do preço de acesso pelo custo incremental de longo prazo (LRIC), a depender do formato de sua implementação, pode tanto limitar sensivelmente os incentivos à discriminação não-preço quanto o contrário. Quanto mais o conceito se fundamentar apenas em custos puramente contábeis e não econômicos, maior será o incentivo à discriminação não preço. Todavia, quanto mais o custo incremental de longo prazo refletir de fato os custos de oportunidade do operador (o que usualmente é uma dúvida importante na implementação do custo incremental de longo prazo), menor será o incentivo a discriminar pela via não preço, tornando desnecessárias as medidas de separação.

O custo incremental de longo prazo (LRIC – Long Run Incremental Costs) é conceitualmente uma metodologia de custeio que usa uma aproximação do custo marginal, ou seja do custo incorrido por se ofertar uma unidade adicional de um produto ou serviço. Esta metodologia vem sendo adotada em diversos países pelos órgãos reguladores do setor de telecomunicações (Brasil Telecom e PricewaterhouseCoopers, 2008).

Plataformas Alternativas para Serviços de Banda Larga

Conforme já descrito, existem várias soluções tecnológicas para se produzir os serviços de telecomunicações em banda larga, não restando dúvida sobre a dinâmica do setor de telecomunicações em relação à sua evolução tecnológica com novas plataformas de serviços. Hoje de uma maneira geral predominam as soluções de acesso em Banda Larga através do uso de recursos das redes telefônicas locais com a utilização da tecnologia DSL (Digital Subscriber Line) e o uso da rede de cabos de TV por assinatura na tecnologia “cabo modem”. Entretanto, a utilização da rede de serviços móveis celular na tecnologia de terceira geração - 3G tem servido de suporte à evolução dos acessos em banda larga, assim como o uso de fibras ópticas na conexão direta das dependências do usuário aos sistemas de acesso a Internet e podem, portanto, alterar o quadro de atendimento por tecnologia, conforme observado em países desenvolvidos.

A ANATEL, Agência Reguladora das Telecomunicações, através do Estudo Técnico para Atualização da Regulamentação das Telecomunicações do Brasil de Abril de 2008 (disponível em www.anatel.gov.br), apresentou diagnóstico da situação do atendimento de serviços de telecomunicações no país. Nesse diagnóstico a ANATEL reconhece o atendimento deficiente dos serviços de banda larga e se propõe a desenvolver ações para superar estas deficiências.

Deste Estudo, destacamos:

• Pg 163 “A competição é vista como o principal motor do desenvolvimento das telecomunicações para o período vindouro, em todos os sentidos. Sendo assim, as ações da Agência deverão se voltar tanto para o fortalecimento dos grupos existentes como para o incentivo ao surgimento de novos grupos, sejam eles de pequeno, médio ou grande porte. Assim, a adoção de mecanismos que contribuam para o aumento da competição, somada ao estabelecimento de contrapartidas em favor da sociedade, trarão como principal conseqüência uma maior oferta de serviços aos usuários, a preços menores e com a qualidade satisfatória”.
• Pg 163 ”O crescimento acentuado no número de autorizações para prestadores de Serviços de Comunicação Multimídia – SCM demonstra que ainda há grande demanda não atendida no mercado de banda larga, que impulsionará as telecomunicações no período vindouro. A massificação do acesso em banda larga é imprescindível para garantir, a todas as camadas da população, acesso ao conteúdo multimídia e, conseqüentemente, trazer possibilidades de inclusão social e superação da brecha digital existente em nosso país”.

Com relação às soluções de atendimento a serviços de banda larga, diversos fatores ligados à evolução tecnológica podem influenciar na escolha dos Modelos. Desta forma, soluções que se utilizam de DSL e CABO MODEM com novas tecnologias que ampliam a capacidade transmissão de dados, estendem a vida útil destas soluções, mantendo-as competitivas no mercado. As plataformas para prestação dos Serviços Móveis Celulares que foram desenvolvidos para telefonia tornaram-se também uma alternativa de acesso em banda larga, mas a sua expansão depende da disponibilidade de espectro de radiofreqüência que é obtida nos leilões promovidos pelas Agências Reguladoras. Por outro lado o uso intensivo de fibras ópticas nas soluções de acesso às dependências do cliente final, requerem investimentos de maior vulto e são mais facilmente viabilizados nos locais de elevada concentração de demanda. Estas tendências de ampliar a capacidade de transmissão são resultado do incremento da demanda por maior capacidade de transmissão no acesso às residências, empresas e instituições de uma forma geral, motivados por novas aplicações na Internet, em particular as aplicações e sistemas que se utilizam de imagens e vídeos. O quadro a seguir apresenta um conjunto de tecnologias já adotadas em países desenvolvidos e que servem de referência evolutiva.

Tabela 2: Soluções evolutivas para tecnologias de acesso em banda larga

Fonte: Revista Teletime - ano 12 - número 120 – Especial Redes IP Acesso

Acrônimos utilizados na tabela:

• DSL – Digital Subscriber Line;
• ADSL – Asymmetric Digital Subscriber Line;
• FTTH – Fiber-to-the-Home (fibra optica até a residência);
• FTTC – Fiber-to-the-Curb (fibra optica até a calçada);
• GPON – Gigabit Passive Optical Network;
• SDH – Synchronous Digital Hierarchy;
• 3G – Terceira geração de sistemas móveis celulares;
• HSPA – High Speed Packet Access;
• 4G – Quarta geração de sistemas móveis celulares;
• LTE – Long Term Evolution.

A avaliação deste quadro de evolução tecnológica nos permite identificar as potencialidades e limitações das tecnologias disponíveis no mercado mundial. As indicações de demandas por capacidade de transmissão no acesso em banda larga nos países desenvolvidos apresentam a dimensão do crescimento que será exigido pelo mercado brasileiro com relação às taxas de transmissão, requerendo um exame sobre as tecnologias que deverão estar disponíveis no país a curto prazo em escala compatível com a demanda.

Portanto, atingindo a diversidade de opções tecnológicas, é previsível que a competição entre plataformas passe a apresentar resultados significativos, conforme já recomendado pela OCDE. Entretanto, a situação de cada país é diferenciada em função de vários fatores, como, por exemplo, a independência e a atuação do órgão regulador, os seus recursos disponíveis para fiscalização dos serviços, a propriedade das diferentes plataformas (concentrada ou não nos mesmos grupos empresariais) e a posição comportamental das Empresas Dominantes no tocante à discriminação das Empresas Entrantes visando eliminá-las do mercado, entre outras.