Seção: Tutoriais Regulamentação

A evolução das Telecomunicações

Wohlers (1998) destaca que a intervenção do Estado na promoção de serviços de telecomunicações foi decisiva e realizada em todo o mundo por meio de um processo historicamente definido em bases nacionais – regulamentando tarifas, controlando rentabilidade, investimento (indiretamente nos EUA), atuando como produtor direto (como na Europa), fomentando as condições para a universalização da rede, incentivando as atividades de P&D e implementando políticas industriais e tecnológicas por meio do poder de compra da operadora e de outros instrumentos (as últimas três medidas foram praxe nos países avançados). Nos países centrais a atuação do Estado foi de fundamental importância para a constituição da infra-estrutura básica de telecomunicações, e também para a formação de uma indústria competitiva de produção de telequipamentos.

Um Panorama das telecomunicações nos países desenvolvidos

A tabela 1 apresenta a evolução em longo prazo da densidade telefônica em onze nações diferentes ao longo do século. Observe que até a década de 50 os únicos que alcançaram um índice significativo de penetração da rede foram os EUA com 24,2 telefones/100 habitantes e a Suécia com 21,2 telefones/100 habitantes. Vale lembrar a grande diferença em termos territoriais e populacional entre EUA e Suécia. Já nas décadas seguintes ocorre um crescimento expressivo na cobertura das redes dos países selecionados, a grande maioria com uma densidade telefônica superior a 40 telefones/100 habitantes, destacando-se os Estados Unidos com 79,9 telefones/100 habitantes, uma marca surpreendente de “universalização”.

Tabela 1: Evolução da densidade telefônica a longo prazo (1888-1980): países selecionados

Fonte: Aurelle, apud Wohlers, 1998:8

OBS: Inglaterra, França, Alemanha e Japão tiveram suas redes parcialmente destruídas durante a Segunda Guerra Mundial.

Características Econômicas da Telefonia Fixa: uma visão microeconômica

Os serviços de utilidade pública são essenciais à qualidade de vida da população e às empresas que os utilizam como insumos em sua produção. Economicamente, sua principal característica, em sua maioria, é serem monopólios naturais.

Em boa parte dos países desenvolvidos e em desenvolvimento, os serviços de telecomunicações (telefonia fixa) foram explorados através do monopólio natural. A justificativa era de que a exploração de serviços através de uma única empresa com capacidade de arcar com toda a produção para o mercado teria um custo inferior ao que existiria caso houvesse outras empresas. Ou melhor, se o ambiente econômico permitisse uma empresa atuar sobre o regime de monopólio natural, é mais eficiente deixar que sirva ao mercado sozinha do que ter várias empresas competindo. Em um mercado como esse, a empresa que expandir primeiramente sua produção teria menor custo para competir com as firmas menores e acabaria expulsando suas rivais do mercado.

Em termos técnicos, o monopólio natural surge onde há economias de escala. A economia de escala deriva da seguinte definição: à medida que o produto cresce, o custo de produção médio tende a cair, pelo menos até um certo ponto. Outro fator intensificador da atuação do monopólio natural relaciona-se aos rendimentos crescentes de escala, ou seja, se a produção cresce mais que o dobro quando se dobram os insumos, então há rendimentos crescentes de escala. De acordo com Pindyck (2007), o termo economia de escala abrange, como um caso especial, os rendimentos crescentes de escala, sendo, porém, mais amplo, pois permite que as combinações de insumos sejam alteradas à medida que a empresa varia seu nível de produção, quando existem rendimentos crescentes de escala, torna-se economicamente mais vantajoso ter uma grande empresa produzindo (a um custo relativamente baixo) do que muitas empresas pequenas produzindo (a custos relativamente altos).

A infra-estrutura de telecomunicações requer investimentos muito grandes para instalação de fios e redes de comutação (altos custos com manutenção da infra-estrutura entre outros), ou seja, exige um elevado custo fixo. Suas operações necessitam que ela atue a longo prazo, para que assim possa ter um retorno de seus investimentos.

Através do quadro 1 podemos observar de forma bastante “restrita” os custos de uma empresa de telecomunicações que atua sobre o regime de monopólio natural. Os dados distorcem a realidade, porém, estabelecem conceitualmente os motivos pelos quais se faz necessário ter uma empresa operando em escala. Os dados são hipotéticos. O custo fixo é dado no valor de R$ 500 milhões, esse é o valor para uma empresa instalar uma infra-estrutura de telecomunicações com capacidade de 1 milhão de assinantes. O custo variável representa o custo de o funcionário puxar e instalar o fio que está na rua para dentro da casa do novo assinante, observe que à medida que o custo variável aumenta o número de assinantes aumenta muito mais que proporcionalmente, essa relação evidencia as economias de escala. O custo marginal diminui à medida que o número de assinantes cresce. É importante destacar que a capacidade da planta de telefonia é de 1.000.000 de clientes, assim sendo, existe um limite para que o custo marginal seja baixo, pois, permitir mais um assinante é inviável economicamente, tendo a empresa que instalar outra planta de infra-estrutura e contratar mais trabalhadores. Nessa situação o custo marginal será muito alto para empresa. Nas telecomunicações os custos marginais de uma unidade extra de serviço telefônico são muito baixos (Varian, 2006).

Quadro 1: Custos de uma empresa de telecomunicações

Fonte: Elaboração Própria

O custo total médio reflete um dos pontos centrais dessa análise: a instalação de uma infra-estrutura de telecomunicações é inviável para que 10 assinantes de lugares diferentes possam se comunicar, para isso basta ver o valor do custo total médio no quadro 1 que é R$ 50.001.000 (cinqüenta milhões e um mil reais), entretanto, à medida que o número de assinantes aumenta o custo total médio passa a cair. Observe que quando o número de assinantes é de 10 mil, o custo médio sofre uma grande queda situando-se em R$ 50.180, ainda continua sendo um valor absurdamente alto. Com o número de 100.000 assinantes o custo médio fica situado em R$ 5.072. Já com um número de assinantes de 1.000.000 o custo total médio passa a ser de R$ 514,26. O valor de R$ 514,26 seria o custo total médio para cada indivíduo que esteja com uma linha telefônica instalada nesta rede. Esses valores (custo total médio) refletem o preço da linha telefônica a ser determinado pela empresa. A partir dessa análise, surgem as seguintes indagações: o que seria a Assinatura Básica? Qual o seu propósito?

Uma das justificativas surge da conceituação da firma que opera em monopólio. Segundo Varian (2006), a quantidade de produção eficiente no sentido de Pareto (quando não é possível melhorar a situação de um agente sem piorar a situação de pelo menos outro agente) ocorre num setor quando o preço se iguala ao custo marginal. O monopolista produz onde a receita marginal se iguala ao custo marginal, desta maneira se dá a maximização do lucro do monopolista. A partir da figura 1 nota-se que a quantidade Xm é bastante pequena e o preço Pm, por seu lado, é consideravelmente elevado. Isso finda por reduzir o bem-estar da sociedade em relação ao que ela obteria, se a produção se desse em nível ótimo, de concorrência perfeita, indicado pela quantidade X* e pelo preço P*. Nota-se que o preço P* é muito inferior ao preço chamado de monopólio, Pm, e a quantidade X* também é muito maior do que a quantidade de monopólio, Xm.

Entretanto, ocorre que em algumas situações, igualar o preço ao custo marginal levará a empresa monopolista a ter lucro negativo a tal preço, indicado pelo retângulo maior e mais escuro. Isto ocorre quando a curva de custo médio está à direita da curva de demanda. E o ponto de interseção da demanda com a curva de custo marginal localiza-se abaixo da curva de custo médio. Nessa situação, se a empresa atuar através do preço de concorrência (P* = CMg) ela estará induzindo um lucro negativo ao monopólio, pois ela não conseguirá cobrir seus custos. Essas são as características do monopólio natural.

Figura 1: Monopólio Natural

Fonte: Silva & Basso, 2000:69

Normalmente, os monopólios naturais são regulamentados ou operados pelo governo. Foi o que aconteceu e acontece no setor de telecomunicações, em alguns países o serviço telefônico é fornecido ou foi fornecido pelo governo, e em outros países o serviço foi prestado ou é prestado por empresas privadas regulamentadas pelo governo. No primeiro caso, onde o governo fornece o serviço de utilidade pública (telefonia), uma alternativa seria operar o serviço com o preço igual ao do custo marginal e fornecer um subsídio de montante fixo para manter a empresa em operação. Os subsídios de montante fixo refletem os grandes custos fixos associados ao setor de telecomunicações. No segundo caso, onde o governo regulamenta uma empresa que atua em um mercado de monopólio natural, se a empresa regulada não receber subsídios, ela terá que operar sobre ou acima da curva de custo médio. Nesse ponto a empresa venderá seu produto ao custo médio de produção, de modo que os custos serão cobertos e, em contrapartida, a empresa terá um número de assinantes pequeno demais devido ao aumento do preço, que de acordo com a lei imanente da demanda – um aumento do preço ocasiona uma redução na quantidade demandada, por fim, faz com que o serviço esteja mais caro para os consumidores (Varian, 2006).

Na prática os reguladores determinam um preço que forneça aos proprietários uma “taxa de retorno justa”. Essa taxa de retorno justa é projetada para ser a mesma taxa de retorno que eles poderiam ter obtido em um investimento alternativo, ou seja, a taxa de retorno justa deve fornecer ao monopólio um lucro normal, que é um lucro alto suficiente para cobrir todos os custos de oportunidade do proprietário, incluindo os juros não obtidos com seus próprios fundos e os pagamentos que as empresas têm que fazer a seus acionistas e a outros credores em troca do dinheiro que eles emprestaram à empresa (Lieberman & Hall, 2003). Esse mecanismo de ajuste é chamado de “precificação pelo custo médio”. Contudo, o problema é que os reguladores podem não conhecer com exatidão os verdadeiros custos da empresa. Em algumas situações a precificação pelo custo médio fornece pouco ou nenhum incentivo para a empresa economizar no capital. Sendo assim, o monopólio pode se elevar incessantemente incorporando cada vez mais novas emissões de ações e usando o resultado monetário para comprar maquinaria e capital. Isso é realizado devido à confiança de que os reguladores sempre assegurarem que o preço será ajustado para garantir o lucro normal. Essa é uma possível tendência dos monopólios naturais regulamentados de investir excessivamente em capital, na literatura econômica isso é chamado de efeito Averch-Johnson. Marc Lieberman e Robert Ernest Hall (2003) explicam que quando uma firma não está lutando para maximizar o lucro (nesse caso, porque o governo está garantindo uma taxa de retorno específica), ela não precisa economizar nos custos.

Justificativa da Assinatura Básica

A Assinatura Básica pode ser interpretada da seguinte forma. Devido ao imenso custo da infra-estrutura de telecomunicações, o custo médio continua sendo extremamente alto, mesmo tendo um grande número de clientes. Ou seja, para que a firma opere neste tipo de mercado é necessário que os assinantes assumam um compromisso de arcar com um valor a ser estipulado pelos órgãos competentes, esse valor deve oferecer condições para a empresa cobrir seu custo total médio no longo prazo e manter a rede em serviço. Com efeito, essa é a justificativa mais plausível para a cobrança da assinatura. Veja que, hoje em dia, a assinatura é cobrada mensalmente, ou seja, são parcelas que o consumidor paga até o dia em que decide não mais utilizar o serviço de telefonia fixa.

Contudo, após as instalações de uma infra-estrutura básica de telefonia fixa as empresas de telecomunicações oferecem serviços de ligações para seus clientes as quais são remuneradas. Ligações para uma mesma localidade, ligações entre municípios, estados e nações. É a partir dessas ligações que as empresas conseguem receitas. Mas, para que possam conseguir receitas suficientes para cobrir seus custos as empresas precisam cobrar de seus clientes um preço razoavelmente alto e que o telefone não seja utilizado de maneira parcimoniosa. Porém, tarifas altas ocasionarão redução de ligações, ou seja, nem todos os clientes realizarão ligações suficientes para remunerar os custos das empresas.

Dantas (2002), afirma que a telefonia residencial, salvo as exceções, é necessariamente deficitária. O usuário residencial utiliza o sistema durante pouco tempo, embora as linhas, as centrais de comutação, o pessoal técnico e demais trabalhadores, estejam à disposição do cliente o dia inteiro. Diferentemente, os usuários empresariais utilizam intensivamente o sistema, desde a hora em que abrem até a hora em que fecham os seus escritórios ou empresas. Nesse sentido, foi encontrado uma maneira de assegurar a oferta de serviços e receitas em segmentos de pouca rentabilidade, através do subsídio cruzado.

O Subsídio Cruzado

O subsídio cruzado foi um mecanismo de financiamento do sistema de telecomunicações comumente utilizado pelos antigos monopólios tanto nos países desenvolvidos quanto nos países em desenvolvimento. Ele funcionava da seguinte maneira: segmentos superavitários (assinantes empresariais, ligações de longa distância) arcam com o custo maior de utilização e financiam os deficitários (assinantes residenciais, especialmente os de baixa renda) para que possam beneficiar-se de um custo baixo, compatível com seu orçamento.

Nos Estados Unidos ocorria um subsídio cruzado entre tráfego e o acesso à rede: cobrava-se barato para aderir ao sistema, ou seja, direito de uso de uma linha telefônica e, em compensação, cobrava-se mais caro para a utilização do telefone, em especial na longa distância. Dantas (2002) denuncia que o subsídio cruzado foi o principal responsável pela forte processo de universalização nos países desenvolvidos. O subsídio cruzado constitui um dos pilares da disseminação dos sistemas de telecomunicações nos Estados Unidos e demais países desenvolvidos e representou um imposto corretivo, pois era cobrado a quem podia pagar para atender aqueles que não tinham condições de arcar com o alto custo da telefonia. Desta maneira, a alternativa do subsídio cruzado assemelha-se a uma política de discriminação de preços de terceiro grau. A discriminação de preços de terceiro grau ocorre quando o monopolista vende a produção (serviço) para pessoas diferentes por diferentes preços, mas que todas as unidades do bem vendidas a determinado grupo são vendidas ao mesmo preço.

O que importa ressaltar, no entanto, é que, na época do predomínio das estruturas monopólicas nos Estados Unidos, a regulamentação das public utilities desse país (como no caso das telecomunicações) ocorria por intermédio do sistema rate-of-return regulation (proposta regulatória que impõe um limite à taxa de lucro obtida pela firma regulada), em que as tarifas eram controladas de modo a viabilizar uma determinada taxa de rentabilidade. No caso da fair rate of return, as tarifas deveriam permitir a operação dos serviços, o pagamento de dividendos adequados aos acionistas e também dos juros do endividamento, bem como ressarcir os investimentos de reposição e de ampliação do sistema. Portanto, grosso modo, no caso clássico de regulamentação dos monopólios das public utilities, o nível dos investimentos estava diretamente associado à evolução do mercado e à fixação das tarifas na base do rate-of-return regulation (Wohlers,1998, p. 8).

Nos estudos levantados no que se refere aos dados da universalização da telefonia fixa nos países desenvolvidos durante a metade do século XX, nota-se uma confirmação entre o trabalho de Wohlers (1998) e Dantas (2002). Dantas afirma que em 1925, 40% dos lares norte-americanos já estavam conectados à rede telefônica e, em 1940 esse indicador estava próximo a 100%. Contudo, os dois apontam que a universalização da telefonia aumentou satisfatoriamente ao longo dos anos. No trabalho de Wohlers é verificada a penetração da telefonia fixa num grupo de 100 pessoas, conforme foi visto na tabela 1.

Telecomunicações no Brasil

Até a década de 1950 o Brasil vivia uma fase embrionária das telecomunicações, com serviços telefônicos precários. As concessões dos serviços de telecomunicações eram distribuídas indistintamente pelos governos federal, estaduais e municipais, propiciando que empresas operadoras surgissem e se expandissem de forma desordenada, com custos onerosos e sem qualquer compromisso com a qualidade. No final dessa década existiam, aproximadamente, 1000 companhias telefônicas, com grandes dificuldades operacionais e de interligação.

[...] Não havia nenhuma preocupação explícita do Governo Federal para o desenvolvimento da telefonia, para uma atuação unificadora e muito menos para uma ação regulatória. Isto porque, a Constituição de 1946, vigente na época, permitia a exploração do serviço, além da União, pelos Estados e Municípios diretamente ou pela outorga. Todo os serviços telefônicos concentravam-se na região centro-leste que possuía mais de 60% dos terminais, explorados pela CTB — Companhia Telefônica Brasileira, de capital canadense. Os serviços telefônicos interurbanos eram precaríssimos, baseados apenas em algumas ligações em microondas de baixa capacidade, interligando o Rio de Janeiro, São Paulo, Campinas, Belo Horizonte e Brasília, e em poucos circuitos de rádio na faixa de ondas curtas. As comunicações telefônicas e telegráficas internacionais, também incipientes, eram exploradas por algumas poucas empresas estrangeiras (Shima & de Negri apud Shima, 1999, pp. 56-57).

Em 1955, a Comissão Permanente de Comunicações do Estado Maior das Forças Armadas instituiu um grupo a fim de elaborar um estudo sobre as telecomunicações. O grupo era formado por representantes do Exército, Marinha, Aeronáutica e também da área civil de telefonia, correios e telégrafos.

O Plano de Metas do governo de Juscelino Kubitschek deu início à viabilização da interiorização do desenvolvimento. Naquele momento era vista a necessidade de um sistema nacional de telecomunicações para facilitar a difusão de informações e atingir a “integração nacional” (Trindade & Trindade, 2004). O Plano de metas providenciou a infra-estrutura para um esforço organizado em direção a industrialização pesada.

Durante esse período o governo brasileiro buscou melhorar a rede de telecomunicações por meio da unificação, enquanto ao mesmo tempo implementava a estratégia de industrialização por meio da substituição de importações. Até o início dos anos 50 todos os equipamentos de telecomunicações no Brasil eram importados e ao longo dessa década o governo estabeleceu restrições à importação para iniciar a produção de aparelhos telefônicos no país (Trindade & Trindade, 2004).

O primeiro passo para o desenvolvimento ordenado das telecomunicações no Brasil foi dado com a aprovação pelo Congresso Nacional da Lei 4.117, instituindo o Código Brasileiro de Telecomunicações, em 27 de agosto de 1962, responsável pela transformação radical do panorama do setor, disciplinando os serviços telefônicos e colocando-os sob o controle da autoridade federal.

O Código Brasileiro de Telecomunicações definiu a política básica de telecomunicações, a sistemática tarifária e o planejamento de integração das telecomunicações em um Sistema Nacional de Telecomunicações (SNT). Em seguida foram criados o Conselho Nacional de Telecomunicações (CONTEL) subordinado à Presidência da República, com as atribuições de coordenar, supervisionar e regulamentar o setor de telecomunicações. Depois, a criação da Empresa Brasileira de Telecomunicações S/A (EMBRATEL) com a finalidade de implementar o sistema de comunicações a longa distância, ligando, entre si, as capitais e as principais cidades do País através do sistema de Discagem Direta a Distância (DDD).

Para Trindade e Trindade (2004), o efetivo desenvolvimento das telecomunicações no Brasil só teve início com os governos militares. O Movimento Militar de 1964, preocupado com a integração nacional do país em virtude de sua Doutrina de Segurança Nacional, e ao mesmo tempo reconhecendo ser fundamental para o desenvolvimento nacional uma infra-estrutura moderna de telecomunicações, tomou uma série de medidas para desenvolver e consolidar esse campo. Em 1967 foi criado o Fundo Nacional de Telecomunicações (FNT) destinado a financiar as atividades da Embratel. Ainda nessa década, através do CONTEL, o Brasil passou a participar do sistema internacional de telecomunicações por satélite, afiliando-se ao INTELSAT. Em 1967 foi criado o Ministério das Comunicações no governo Castelo Branco, que por sua vez, abrangeu os serviços e concessões de todas as telecomunicações e correios desenvolvendo um verdadeiro sistema institucionalizado de telecomunicações.

Em 28 de fevereiro de 1969 a EMBRATEL colocou em funcionamento a estação terrena de Tanguá I e a estação rastreadora de Itaboraí, com a transmissão experimental, via satélite, da bênção do Papa Paulo VI diretamente do Vaticano. Oficialmente a primeira transmissão, via satélite, ocorreu em 6 de março de 1969, mostrando o lançamento da Apolo IX. Em 20 de julho do mesmo ano, o povo brasileiro assistiu pela televisão o pouso do módulo espacial Eagle. Em 1970, o Brasil inteiro acompanhou a seleção nacional de futebol no tri-campeonato mundial no México (Trindade e Trindade, 2004).

O Sistema Telebrás

O Sistema Telebrás, sociedade de economia mista criada através da Lei 5792, de 11 de julho de 1972, era formado por uma empresa holding, 27 empresas-pólo e uma operadora nacional e internacional (Embratel). A Telebrás era vinculada ao Ministério das Comunicações, com atribuições de planejar, implantar e operar o Sistema Nacional de telecomunicações (SNT). No início a Telebrás passou a incorporar as companhias nos estados e municípios que prestavam os serviços de forma isolada da rede nacional. Neste sentido, a Telebrás instituiu em cada estado uma empresa-pólo (um monopólio para cada estado da federação) interconectadas pela Embratel e promoveu a incorporação das companhias telefônicas existentes, mediante aquisição de seus acervos ou de seus controles acionários. Como resultado, a Telebrás passou a dominar aproximadamente 90% da rede de telecomunicações instalada no Brasil (Shima, 2007). Este período foi marcado por uma expansão expressiva da planta telefônica, passando de 1,4 milhões para 5 milhões de terminais instalados na primeira década de 70 (dados obtidos no site www.telebras.com.br, acesso 26/10/2009).

Além da Telebrás existiam outras quatro empresas independentes: Companhia Riograndense de Telecomunicações (CRT, pertencente ao governo do Estado do Rio Grande do Sul); a Centrais Telefônicas de Ribeirão Preto (Ceterp, operadora municipal de Ribeirão Preto - SP), a Serviços de Comunicações de Londrina (Sercomtel, operadora municipal de Londrina - PR) e a Companhia Telefônica do Brasil Central, (CTBC, a única empresa privada no setor, operando na região de Uberlândia, no Triângulo Mineiro) (Wohlers, 1998).

A Telebrás era uma das principais empresas do país, visto que já foi considerada a segunda empresa brasileira em receita e patrimônio líquido. Ao final de 1996, o Governo Federal detinha 50,04% da capital votante, e tão somente 21,45% do capital total (Wohlers, 1998). Contava também com um grande número de acionistas, cerca de 4,3 milhões (em dezembro de 1996), incluindo investidores de grande porte e individuais. A holding Telebrás possuía o controle acionário de suas subsidiárias e os serviços de telecomunicações eram explorados sob a concessão da União. Através da tabela 2 podemos observar a participação das operadoras na receita de exploração do Sistema Telebrás. Uma interpretação a qual não podemos deixar de fazer é que existe uma alta concentração no âmbito do Sistema, uma vez que a Embratel e as seis primeiras operadoras responderam por 74,3% da receita líquida, em 1996.

Tabela 2: Participação das operadoras no sistema Telebrás (1996)

Fonte: Telebrás - Relatório da Administração - Exercício de 1996.

OBS: *As receitas operacionais líquidas das empresas, exceto Embratel, estão líquidas dos valores pagos por tais empresas à Embratel. **Antes da eliminação de transações intercompanhia na consolidação.

Os serviços oferecidos pelas operadoras do Sistema Telebrás eram: serviços de telefonia convencional e celular, serviços de longa distância (doméstica e internacional), telefonia pública, transmissão de dados sob várias modalidades, videotexto, serviços de interesse público, de entretenimento, além dos novos serviços (vinculados à rede inteligente, como os 0800 ou 0900).

O CPqD

O sistema Telebrás contava com um importante centro de pesquisas para o setor, o Centro de Pesquisas e Desenvolvimento em Telecomunicações (CPqD), que atuava através de convênios de cooperação com universidades brasileiras e institutos de pesquisas. O CPqD foi criado em 1976 como parte do segundo Plano Básico de Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico (PBDCT II) e do II PND, O II Plano Nacional de desenvolvimento foi um plano econômico brasileiro lançado no final de 1974 com objetivos de dar uma resposta à crise conjuntural da economia brasileira que ocorreu devido à Crise do Petróleo, no fim do Milagre Econômico. Shima (2007) esclarece que o principal objetivo desse plano foi concluir a substituição de importações e estabelecer trajetória de crescimento independente para a economia brasileira. Para reduzir a dependência de oferta estrangeira de tecnologia, a Telebrás começou a desenvolver um programa de P&D para fortalecer o parque industrial brasileiro e formar recursos humanos para o setor de telecomunicações. O CPqD recebia participação da receita das operadoras da Telebrás, garantindo a execução de um alto orçamento anual médio.

O CPqD, desenvolvia equipamentos e sistemas de telecomunicações até o nível de protótipo. A tecnologia era então transferida às indústrias, que passavam a pagar royalties, geralmente de 3% do valor das vendas. A atuação do CPqD foi importantíssima na produção e difusão de tecnologias. O governo Federal, por sua vez, estabeleceu importantes áreas de pesquisas em telecomunicações. Pesquisa em tecnologia PCM (Pulse Code Modulation), centrais de programas armazenados, fibras ópticas e microeletrônica. Tudo isso implicou um esforço explícito de P&D fundamentado no Triângulo de Sabato. Shima (2007), explica que neste "Triângulo" o vértice superior seria ocupado pelo governo, ligado por um lado ao setor produtivo e por outro à infra-estrutura científica e tecnológica. Mas a base do "Triângulo" seria a interação entre o setor produtivo e a infra-estrutura científica e tecnológica disponível no país. O Sistema Telebrás foi responsável pela implementação dos produtos desenvolvidos e o desenvolvimento de procedimentos e rotinas. Já a indústria foi responsável pela produção de equipamentos e componentes.

Um desenvolvimento de sucesso do CPqD foi o telefone público a cartão. Ao contrário de outras tecnologias desenvolvidas no mundo, a Telebrás optou por utilizar um cartão muito mais barato, baseado nas propriedades indutivas da eletricidade, para substituir os anacrônicos telefones públicos a moeda. Atualmente, diversas empresas, dentre as quais a Icatel, a Daruma, a Splice e a Siemens, são licenciadas para a fabricação destes aparelhos, havendo também negociações para a exportação desta tecnologia. Há vários casos de sucesso de tecnologias desenvolvidas pelo CPqD dentre os quais vale destacar: as centrais Trópicos; a fabricação de fibra óptica; a transmissão de voz e dados. A entrada no mercado brasileiro, na década de 80, das centrais Trópico, desenvolvidas pelo CPqD da Telebrás, conforme descrito anteriormente, trouxe como conseqüência a diminuição do custo do terminal telefônico integrado, para a operadora, de mais de US$ 2 mil para US$ 1 mil, em média. O projeto da Trópico era robusto e trazia conceitos que só mais tarde vieram a ser implementados pelas centrais oriundas das grandes empresas internacionais, como o processamento distribuído.

 Fazendo do CPqD uma instituição respeitada internacionalmente, conforme revelado em contatos técnicos mantidos com o BNDES, mesmo por gigantes do porte da AT&T/Lucent ou da Qualcomm, esta última famosa por seu desenvolvimento da tecnologia digital celular CDMA (Melo & Gutierrez, 1998).

Shima ao citar Etzkowitz & Brisolla destaca a importância da atuação do Governo que nas fases iniciais do desenvolvimento da relação universidade-governo-indústria jogou um papel fundamental por meio de políticas de intervenção, redirecionando deficiências na infra-estrutura produtiva e científica. Confirmando que o papel do Estado é estabelecer políticas que reduzam ou removam as restrições ao desenvolvimento da capacitação criativa nas universidades e capacidade empreendedora na indústria. Em outras palavras, criar condições favoráveis para a convergência de vários interesses sociais e econômicos por meio de estímulo as interações entre os atores em questão. No contexto brasileiro isso significou que a P&D em telecomunicações foi fundamentalmente criada e organizada pelo Estado (Etzkowitz & Brisolla apud Shima, 2007).

Botelho (apud, Shima 2007) observou que durante os anos 70 a dependência de fornecedores internacionais decresceu gradativamente num ambiente de crescente demanda, emergência de novos serviços e mudança da tecnologia analógica para digital. Desta maneira, no início dos anos 80, os fabricantes brasileiros usando as tecnologias desenvolvidas pelo CPqD possuíam 2/3 das vendas no mercado brasileiro. A produção doméstica de equipamentos de comunicação alcançou US$ 776 milhões enquanto os importados atingiram US$ 100 milhões, justamente 1/3 do que haviam sido em 1975. No final dos anos 80 os equipamentos desenvolvidos pelo CPqD possuíam um market-share de 40%. No começo dos anos 90 a Telebrás investiu cerca de 2,5% do seu faturamento líquido em P&D e seu orçamento de US$ 60 milhões foi distribuído entre 53 diferentes projetos para produzir novos equipamentos em cooperação com 22 empresas e 13 centros de pesquisas acadêmicos. Por volta de 1993 o CPqD havia patenteado cerca de 350 inovações e havia contribuído com cerca de 400 pequenos projetos com companhias associadas. Alguns desses desenvolvimentos foram transferidos para firmas brasileiras e esse arranjo ajudou a aumentar o mercado do CPqD no mercado local de equipamentos de telecomunicações para 50%.

Subsídio cruzado, PEX , Assinatura Básica e as Fontes de Financiamento do Sistema Telebrás

A Telebrás assim como nos sistemas de telecomunicações dos países desenvolvidos também utilizava o subsídio cruzado como mecanismo de financiamento do sistema de telecomunicações – onde o segmento empresarial arcava com um custo maior de utilização do sistema de telecomunicações para que o assinante residencial fosse favorecido por um custo mais baixo. Dantas (2002) alerta que no Sistema Telebrás apenas 30% das linhas residenciais geravam receitas superiores às despesas; e mais de 1 milhão de assinantes (em um total de 8 milhões de linhas residenciais) consumiam, por mês, somente os noventa pulsos já pagos na Assinatura Básica.

Outra maneira de assegurar a expansão da telefonia fixa é explicada por Dantas (2002) – o autofinanciamento, mais conhecido como Plano de Expansão (PEX) era praticado pela Telebrás como meio de alavancar o capital social necessário para lastrear os seus investimentos na expansão da telefonia básica. De modo geral, consistia na venda, financiada, de ações preferenciais da empresa a qualquer um que desejasse obter uma linha de telefone, como condição inicial para a obtenção dessa linha residencial que “custava” mais de US$ 1 mil, valor bruto, em 1995 (José Fernandes Pauletti, “Tarifa e evolução da telefonia fixa”, 19/10/2004, www.abrafix.org.br, acesso em 05/11/2009.). A tarifa de instalação no Brasil apresentava um dos maiores valores do mundo. Se for considerado que o usuário ao adquirir um Plano de Expansão recebia um pacote de ações (cerca de 20.500 no início de 1995), pode-se estimar um valor líquido (descontado o valor de mercado dessas ações) muito inferior. Como o valor médio da ação, em janeiro de 1995, foi de cerca de US$ 38,5 por mil ações, pode-se dizer que sua venda renderia em torno de US$ 790,04, de modo que o valor líquido da tarifa de instalação (residencial) seria de US$ 364. Dessa maneira, o valor líquido dessa tarifa no Brasil seria inferior ao do Japão (US$ 739) e ao da Argentina (US$ 590) (Wohlers, 1998). Deste modo, o custo médio da infra-estrutura básica de telecomunicações estava coberto tanto pelo subsídio cruzado quanto pelo Plano de Expansão.

A Assinatura Básica no Sistema Telebrás tinha pouco peso no orçamento dos consumidores de telefonia fixa, pois seu valor até o final de 1995 estava situado em R$ 0,44 e R$ 0,02 por cada pulso excedente (impostos excluídos). Até 1995, o custo de uso da telefonia local brasileira era o segundo mais barato do mundo, embora esse uso estivesse restrito às classes sociais de renda mais alta. Só a telefonia chinesa era mais barata que a brasileira. Desta maneira, a Assinatura Básica não era a responsável pelo financiamento do Sistema Telebrás, sendo o autofinanciamento o pilar central da cobertura dos custos na telefonia fixa (Dantas, 2002).

O Sistema Telebrás contava com quatro fontes de financiamento para seus investimentos: recursos próprios (geração de caixa); recursos de terceiros (empréstimos e financiamentos); autofinanciamento (assinantes) e recursos fiscais que até o início da década de 1980, a maior parte era constituída pelo Fundo Nacional de Telecomunicações (FNT).

Conforme a tabela 3 abaixo, os recursos próprios responderam por mais de 50% das fontes de recursos (a exceção de 1987, 1989 e 1996 cujos valores permaneceram abaixo de 50%). Wohlers (1998) destaca que tal fato é consistente com o aumento contínuo da oferta de serviços por parte da Telebrás. Já no período 1991-1996, é visto um aumento da participação relativa dos recursos de terceiros (empréstimos e financiamentos). Percebe-se uma maior participação dos recursos provenientes do autofinanciamento, em contrapartida há um declínio relativo dos recursos próprios.

Tabela 3: Fontes de financiamento do sistema Telebrás (1986-1996)

Fonte: Wohlers, 1998: 51

Investimentos do Sistema Telebrás

De acordo com Wohlers (1998), a partir da criação da Telebrás os investimentos realizados na infra-estrutura de telecomunicações foram bastante elevados. Nessa época buscava-se reverter a má situação em que se encontrava o setor, com baixíssimos níveis de qualidade e de penetração da rede telefônica (densidade em torno de 1 linha por 100 habitantes). Através da tabela 4 podemos observar a relação investimento/PIB, de 1974 a 1979 os investimentos nas telecomunicações brasileiras representavam em média 0,8% do PIB. Com destaque para os anos de 1975, 1976 e 1977.

Tabela 4: Investimentos da Telebrás (1974-1979)

Fonte: Elaborado com base em Wohlers, 1998:46

Entretanto, no início da década de 1980, os investimentos caíram para um patamar médio anual de R$ 3,1 bilhões (período 1983-87) atingindo seu valor mínimo de R$ 2,6 bilhões em 1984, devido ao resultado do processo de ajuste que atingiu todo o Setor Produtivo Estatal (SPE). A Telebrás foi uma das primeiras empresas públicas que diminuíram seus investimentos na época de ajuste (após a eclosão da crise da dívida externa em 1982 (ver gráfico 1). Dantas (2002) informa que, ao longo da década de 1980, os investimentos da Telebrás foram mantidos muito abaixo de sua capacidade de investir, que por sua vez, acarretou sérios prejuízos para expansão e melhoramento das telecomunicações brasileiras.

Após o ano de 1984 observa-se uma retomada do investimento, é atingida a cifra de R$ 4,4 bilhões em 1989. Ao final dos anos 80, a Telebrás ainda sofria os efeitos da política de contenção de investimentos posta em marcha no início da década. A Telebrás foi uma das primeiras estatais a reduzir seus investimentos de modo a diminuir seu endividamento contribuindo à conta Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP). Os problemas de financiamento do setor público tomaram proporções dramáticas a partir da crise da dívida externa em 1982, de modo que, a partir dessa época, a SEST (órgão do Ministério do Planejamento para o controle das empresas estatais), com vistas à redução do endividamento do setor público, efetuou grandes cortes nos investimentos de todas as estatais. Em comparação com o setor elétrico, o outro grande segmento de infra-estrutura, as telecomunicações foram relativamente mais atingidas, devido ao caráter modular da expansão de seu sistema, mais flexível e, portanto, mais tolerante em relação a uma rápida redução de investimentos. Além disso, do ponto de vista político, as telecomunicações não contavam com a presença das grandes empreiteiras de construção civil, à época detentoras de uma poderosa rede de articulação política junto ao setor público, cuja ação contribuía para arrefecer (mas não eliminar) o movimento de imediata redução dos investimentos de seus clientes públicos (Wohlers, 1998).

Durante o governo de Collor o investimento sofreu uma enorme redução situando-se em 1990 com R$ 2,7 bilhões e em 1991 com R$ 3,2 bilhões. Isso foi conseqüência da política de forte ajuste recessivo que acompanhou o Plano de Estabilização (Plano Collor) posto em marcha no começo de 1990. Em 1992, o investimento da Telebrás foi novamente recolocado no patamar anterior com investimentos acima de R$ 4 bilhões, permanecendo nesse nível até 1995.

Gráfico 1: Investimentos da Telebrás (1980-1995)

Fonte: Elaborado com base em Wohlers, 1998:46

Wohlers (1998), atento aos problemas de investimento que a Telebrás enfrentou na década de 1980, informa que as dificuldades advindas da contenção dos investimentos e da progressiva burocratização da gestão da Telebrás levaram à formação de um conjunto numeroso de deficiências no início dos anos 90, dentre os quais vale destacar: pequena dimensão (absoluta e relativa) da rede telefônica, configurando uma enorme demanda reprimida; desequilíbrios regionais excessivos em relação à distribuição dos terminais telefônicos; qualidade insuficiente do serviço e excessiva taxa de congestionamento; oferta insuficiente de telefonia avançada e de serviços de "valor adicionado"; longo prazo de espera para a instalação de linhas e conseqüente formação de um especulativo mercado secundário de linhas telefônicas (com preços de três a cinco vezes o valor da empresa-pólo, conforme a cidade e o bairro em questão), e estrutura tarifária defasada e desequilibrada. Esses problemas foram ocasionados por um nível de investimentos irregular e insuficiente.

O gráfico 2, abaixo, informa que ao longo da década de 80 a planta telefônica se expandiu muito pouco alcançando a marca de 10 milhões de telefones fixos instalados, já na metade da década de 90 (1990 a 1995) há uma maior expansão dos telefones fixos instalados, devido ao maior aporte de investimentos no mesmo período. Observe que o mercado está se expandindo ao longo dos anos, evidenciando a alta demanda reprimida.

Gráfico 2: Telefones Fixos Instalados (1980-1995)

Fonte: Neves, 2002:14

O gráfico acima denuncia um aumento mais acentuado dos telefones fixos instalados a partir de 1995, porém, antes de explicar os fatores desse crescimento faz-se necessário acompanhar algumas mudanças que ocorreram no conjunto do setor das telecomunicações brasileiras, mudanças essas centradas no bojo do capitalismo e que por fim modificaram o ambiente das telecomunicações, primeiramente a nível internacional e, em um segundo plano, atingindo o nosso país.

Aspectos da reforma regulamentar das Telecomunicações Brasileiras

A reforma regulamentar das telecomunicações é condição inicial para dar início ao processo de privatização. Contudo, deve-se avaliar uma gama de transformações que ocorreram no conjunto do setor de telecomunicações brasileiro.

Considerações Sobre o Sistema Telebrás

Como foi visto o Sistema Telebrás após a década de 80 passou a enfrentar diversas dificuldades em relação à expansão e qualidade dos serviços de telefonia. Problemas estes ocasionados por insuficiência de investimento, que por sua vez, ocasionou uma enorme demanda reprimida, desequilíbrios regionais excessivos em relação à distribuição dos terminais telefônicos. Além de apresentar baixo índice de penetração em nível nacional (agregado), o país também exibe significativas desigualdades na sua densidade telefônica, refletindo de certa forma os desequilíbrios regionais e de distribuição de renda. O fenômeno é bastante freqüente em países que apresentam restrição na oferta de serviços telefônicos. Dessa maneira, os Estados mais ricos do país possuem uma densidade média bastante superior à média nacional. São Paulo, por exemplo, em 1996, apresentou uma densidade de cerca de 16,4 linhas para cada 100 habitantes, situando-se quase 60% acima do valor médio para o Brasil (Wohlers, 1998).

A qualidade dos serviços era péssima com excessiva taxa de congestionamento. Os serviços avançados de valor adicionado tinham uma oferta restrita. E sempre que alguém solicitasse uma linha era necessário esperar por um longo período de tempo. Essas dificuldades criaram uma imagem negativa para as empresas-pólos e para o Sistema Telebrás como um todo.

Avaliando o Sistema Telebrás, Shima revela que:

[...] a rede de telecomunicações cresceu a taxas bastante superiores às do crescimento da população e da economia. Enquanto a população brasileira aumentou em quase 50% e o PIB cresceu quase 80%, a planta de terminais telefônicos do Sistema Telebrás cresceu mais de 400%. Isto significa que o Brasil construiu uma das maiores redes telefônicas do mundo, integrando o país de norte a sul e de leste a oeste, atendendo a mais de 20 mil localidades em todo o território nacional [...] apesar desta grande expansão, o tráfego telefônico aumentou em proporção significativamente maior — mais de 900% no serviço local e mais de 1.700% no serviço interurbano, o que mostra que a demanda por serviços cresceu bem mais do que a capacidade de seu atendimento. Entretanto, esta demanda por serviços refere-se apenas àqueles que já dispõem de terminais telefônicos e não à demanda por novas linhas, isto é, não indica a quantidade de pessoas e organizações que ainda não conseguiram atendimento telefônico individualizado. Estima-se que esta demanda reprimida seja da ordem de 18 a 25 milhões de potenciais usuários (Ministério das Comunicações, “Diretrizes...”) (Shima, 1999, p. 58-59).

César Bolaño em conformidade com Shima (1999) afirma que:

Apesar da deterioração de todos os indicadores do setor durante os anos 80, deve-se ter em elevada consideração o fato de que, até então, as telecomunicações haviam passado por um processo de expansão e modernização sem procedentes, constituindo-se seguramente na maior vitória conquistada pelo projeto de modernização autoritária do período militar (Bolaño, 2003, p.3).

Através das Tabelas 2.5 e 2.6 podemos constatar o significado da Telebrás tanto para o Brasil quanto para o mundo. Na tabela 5, observe que em 1995 o Sistema Telebrás figurava-se entre os 20 maiores operadores mundiais de telecomunicações, com uma receita de aproximadamente US$ 9,5 milhões e 92,5 mil funcionários distribuídos por todo Brasil.

Tabela 5: Os Vinte Maiores Operadores Mundiais de Telecomunicações em 1995

Fonte: Wohlers, 1999:148

Na tabela 6 temos a Telebrás liderando o ranking nos chamados países emergentes, tanto em termos de receita operacional, como de capitalização em bolsa, situando-se bem acima dos resultados apresentados pela operadora Telmex – México. O Sistema Telebrás demonstrou ser bastante rentável e produtivo, com números superiores aos daquelas empresas que se tornariam hegemônicas no mercado brasileiro após a privatização (Santos, 2008, p.134).

Tabela 6: Ranking das Operadoras de Telecomunicações (Países emergentes) em 1995

Fonte: Modificado. Santos, 2008:134

Apesar da ótima colocação em relação aos países emergente a Telebrás possuía várias dificuldades. A questão era que os investimentos do Sistema Telebrás, desde o início da década de 80, sempre estiveram sujeitos a um forte processo de contenção, de caráter essencialmente político e econômico do Estado. Esse bloqueio concretizava-se nos baixos valores aprovados no orçamento de investimento das estatais federais. A atuação do Governo Federal de conter determinados investimentos estava respaldada no agravamento da crise econômica latino-americana (que veio a redundar na chamada "década perdida", os anos 80), causada pela interrupção dos fluxos de recursos externos e elevação das taxas de juros internacionais.

Outro fator que contribui decisivamente para a incapacidade dos investimentos no Sistema Telebrás foi a inflação, pois o governo, recorrentemente, utilizava as tarifas como mecanismo de controle do processo inflacionário. Isso impossibilitava que a Telebrás reajustasse seus preços.

Na medida em que as pressões inflacionárias aumentavam durante os anos 80, o governo passou a controlá-la por meio de cortes nos gastos e evitava todo tipo de reajuste tarifário dos serviços públicos. De acordo com Botelho et al. (1999), por exemplo, em 1984, o preço médio do serviço de longa distância ajustado pela inflação era 42% mais baixo que em 1981 e para a Telebrás como um todo, as tarifas reduziram-se em torno de 45% em termos reais entre 1985 e 1991 [...] como resultado o Estado reduziu significativamente sua capacidade de investimento na expansão da rede de telecomunicações e em P&D. Durante os anos 90 a rede brasileira de telecomunicações congestionou-se causando deterioração na qualidade dos serviços (Shima, 2007, p.7).

Shima aponta para um último fator que colabora para o baixo investimento da Telebrás:

[...] da ausência de competição. A Telebrás não teve que trabalhar com o objetivo de conquistar e manter clientes em um ambiente de competição e isso resultou em falta de estímulos para buscar soluções inovadoras para o melhor atendimento à demanda, para a redução de custos e para a melhoria da qualidade (Ministério das Comunicações, “Diretrizes...”) (Shima, 1999, p. 60).

Ademais, esse argumento estabelece discordância com os anteriores, visto que a questão da falta de competição, no caso brasileiro, não pode ser considerado um fator que justifique o baixo investimento. O problema do investimento estava relacionado à crise fiscal do Estado em conjunto com a deterioração das tarifas. Desta forma, como se pode buscar soluções inovadoras para o atendimento à demanda quando a empresa depara-se com esterilidade financeira?  Entretanto, a redução dos custos é um argumento coerente, pois, mesmo sendo o Estado promotor da produção de bens e serviços, pode-se haver descontrole dos gastos.

Os questionamentos sobre o Sistema Telebrás

Devido à nova fase do capitalismo, com os processos de desregulamentações e (re) regulamentações nas telecomunicações ocorridas, especificamente, nos países desenvolvidos, a quebra do monopólio público estatal das telecomunicações passou a ser uma realidade para vários países, sendo, para o Brasil, ainda um fato novo e pouco discutido. (Santos; Melo; Albuquerque apud Santos, 2008).

De acordo com o que foi discutido no primeiro capítulo: Reestruturação Capitalista, Internacionalização e Mundialização da Economia e as Conseqüências nas Telecomunicações, no subitem: A Corrida pela Internacionalização das Telecomunicações, podemos confirmar o que foi dito no trabalho de Santos:

Desde o início dos anos 80, o STB (Sistema de Telecomunicações Brasileiro) começou a ser visto como um setor atrativo, despertando a atenção das multinacionais de serviços de telequipamentos dos países centrais, que buscavam a expansão do seu capital industrial e financeiro. Neste momento, os movimentos pela quebra do monopólio estatal das telecomunicações começam a se manifestar, No entanto, não se tem ainda um posicionamento definido por parte do governo voltado a este objetivo (Santos, 2008, p. 136).

Articulando os trabalhos de Santos (2008) e Wohlers (1998) conclui-se que o movimento pela privatização, no Brasil, passou a ser intensificado a partir do final dos anos 80 e início dos anos 90, o argumento baseava-se na falta de investimentos em telecomunicações e na incapacidade do Estado em supri-los. Nessa época, a situação começou a ser enfrentada por meio de propostas de privatização dos operadores públicos de telecomunicações, as quais vieram efetivamente a ocorrer dentro do quadro maior da política econômica, de acordo com o processo de reajustamento estrutural e reforma.

Bolaño alerta que:

No Brasil, como em toda a América Latina, a questão é totalmente outra. Diante da falência do Estado, as privatizações surgem como uma solução in extremis para responder à crise fiscal, sendo parte integrante dos programas de ajuste impostos pelo FMI. No caso particular das telecomunicações, são várias as pressões pela liberalização. Em primeiro lugar figuram aquelas externas, decorrentes do interesse das empresas que disputam a hegemonia no setor em nível mundial por um mercado como o brasileiro, tão interessante ao investimento nos serviços de base como nos de valor agregado, além de eventuais considerações de cunho estratégico, sobretudo sobre o Mercosul. Esse tipo de pressão se vê potencializado pela adoção incondicional, por parte das autoridades brasileiras, de um projeto de privatização, sob as mesmas condições conjunturais daqueles vigentes em outros países latino-americanos, confrontados com o problema da crise da dívida [...] mas há um fator de outra ordem que pressiona por transformações no setor e está relacionado às próprias potencialidades do país: a necessidade de superação do atraso acumulado em termos tecnológicos, gerenciais e de universalização dos serviços, tanto nos serviços públicos de caráter universal, que constituem a condição primeira para a criação de uma base comunicativa capaz de qualificar o país a assumir um papel de maior relevo no plano internacional, quanto nos serviços telemáticos e de valor agregado (Bolaño, 2003, p. 1).

Observem que o que ocorreu nos países desenvolvidos foi categoricamente o contrário – a desregulamentação e a privatização foram adotadas como decisões autônomas de governos soberanos, orientadas por preocupações ligadas à definição de uma política nacional. No caso da América Latina e, principalmente, no caso brasileiro, as decisões estavam condicionadas às pressões dos credores internacionais e dos organismos multilaterais, como o FMI (Bolaño, 2003).

Santos (2008) observou que desde os anos 80 os movimentos pela privatização vinham ganhando força, porém, alguns segmentos da sociedade estavam contra ao processo de privatização, como é o caso da burguesia industrial e do Sindicato dos Trabalhadores das Empresas de Telecomunicações (SINTEL). Porém, no governo de Sarney o movimento pela privatização ganhou mais força a partir da insuficiência dos investimentos por parte do Estado. Esse fato fez com que os segmentos pró-privatização pressionassem o governo para abrir o mercado das telecomunicações, acompanhando uma tendência mundial, que apontava crescentemente para a quebra do monopólio, público ou privado, no mundo.

No governo Collor, as políticas de caráter privatizante nas telecomunicações ganharam mais fôlego. Santos (2008) informa que apesar de Collor declarar que defenderia as estatais rentáveis, a exemplo da Telebrás, o que se verificou, no seu governo, foram incentivos à privatização dos setores importantes da economia brasileira. Estes incentivos estavam prescritos no Plano Nacional de Desestatização (PND), criado pela Lei 8.031, de 12 de abril de 1990. O Programa Nacional de Desestatização, conforme detalham Matos e Oliveira (1996), foi realizado em três etapas. Inicialmente, foi dada prioridade à alienação de empresas que haviam sido absorvidas pelo BNDES devido a problemas diversos. Em um segundo estágio, iniciado em 1991 com a privatização da Usiminas, foram privatizadas as empresas dos setores siderúrgico, petroquímico, de fertilizantes e do setor metal-mecânico e de aeronáutica, totalizando, até 1995, 38 empresas de grande porte, com uma receita estimada em US$ 9,122 bilhões. Posteriormente, foi conduzida a terceira e última etapa, consistindo na privatização dos serviços públicos, hoje praticamente concluída.

Contudo, depois que foi eleito, Collor se comprometeu a dar prioridade ao pagamento da dívida externa e a seguir o caminho proposto pelo FMI, que, com o intuito de acabar com a inflação, exigia a privatização dos setores estratégicos da economia brasileira. Era alegado por Collor que “o Sistema Telebrás precisava de recursos para programas de descongestionamento das ligações nas concessionárias e, para que isso ocorresse, era necessário entregá-lo à iniciativa privada” (Santos, 2008, p.137). 

Diversas razões justificam essa opção, como é destacado em Matos e Oliveira (1996): um dos motivos que estimularam o governo a embrenhar-se em um programa de privatização foi a possibilidade de contar com o aporte de recursos não inflacionários para financiar o déficit público, seja pela entrada de recursos decorrentes do pagamento à vista de parte do preço de venda das empresas privatizadas, seja pela troca de títulos públicos por ações dessas empresas, reduzindo-se, assim, a dívida pública. De uma maneira geral, ao repassar ao setor privado a prestação de serviços públicos, o governo tentou solucionar o problema do investimento nesses serviços, inviabilizado pela crise fiscal vivida a partir de 1980.

Como destaca Gerchunoff apud Lins (2000), essa lógica permite captar as duas grandes motivações que levam o governo a empreender um processo de privatização: a motivação microeconômica, ligada aos ganhos de eficiência associados à mudança de propriedade da empresa, e a motivação macroeconômica, ligada, entre outros aspectos, aos problemas da situação fiscal e da propensão a investir do setor público.

Outro aspecto relevante na discussão dos benefícios macroeconômicos, conforme Lins (2000), diz respeito aos efeitos fiscais da privatização. Antes da privatização, o governo conta com a receita decorrente da sua participação societária na empresa (que pode ser, eventualmente, negativa) e de tributos incidentes sobre suas operações. Sobre as tarifas dos serviços de telecomunicações são cobrados os seguintes impostos/encargos sociais: ICMS (25% - na maioria dos Estados da federação); PASEP (0,65% - em nível nacional); e COFINS (2% - em nível nacional). A aplicação desses impostos nos valores das tarifas é feita “por dentro”, da seguinte maneira: ICMS + PASEP + COFINS = 27,65%; multiplicador = 1/(1-0,2765) = 1,3827. Portanto o valor pago pelo usuário é a tarifa definida pelo Ministério acrescido do fator 1,3827 (em 1995).

Por outro lado, realizando-se a privatização, receberá o pagamento pela venda e coletará tributos sobre a empresa privatizada. Quanto aos aspectos microeconômicos determinantes na decisão de privatização, estes serão relevantes naqueles casos em que o governo deseje transferir ao setor privado uma empresa com o objetivo de elevar o seu valor social. Espera-se, em outras palavras, que após o processo de privatização se configure uma situação em que a soma do lucro da empresa e do excedente do consumidor aumente.

Entretanto, o governo Collor não alcançou a definição de uma política consistente para a área de telecomunicações, porém, conseguiu desarticular a política de incentivo à produção de novas tecnologias, inclusive o CPqD. No governo Collor, em 1991, toda a política de incentivo à produção de novas tecnologias foram desmanteladas, principalmente, o CPqD. Em 1998, com a privatização do sistema Telebrás, O Governo Federal decidiu reestruturar o CPqD transformando-o em fundação de direito privado com responsabilidade sobre a P&D para soluções de problemas do setor de telecomunicações. No novo arranjo institucional o FCPqD manteve o papel do CPqD como provedor de soluções tecnológicas para a prestação dos serviços e perdeu o foco no comprometimento de promover um programa sistemático de P&D nos moldes levado a cabo pelo CPqD. Há, portanto, uma radical mudança na orientação do arranjo institucional da P&D e iniciativas de inovação de um ambiente conduzido pelo estado para um conduzido pelos interesses do mercado.

Com a saída de Fernando Collor de Melo da presidência, assume o poder Itamar Franco, que passou a estimular, pausadamente, o processo de privatização das telecomunicações brasileiras. Os incentivos puderam ser notados com a promulgação da Lei de Licitações número 8666/93, com a formação do Lobby de doze grandes empresas nacionais para promover a desestatização dos serviços de telecomunicações.

A privatização do Sistema Telebrás só veio ocorrer, de fato, no governo de Fernando Henrique Cardoso, tema de nossa próxima análise.

A Preparação Para a Privatização do Sistema Telebrás

Para Bolaño (2007), a privatização do setor de telecomunicações no Brasil já estava expressa no programa da campanha eleitoral de Fernando Henrique Cardoso, “Mãos à Obra Brasil”, de 1994, que compreendia os principais pontos do projeto do governo, além de um claro diagnóstico da situação do setor e uma série de propostas para a sua administração. Apresentava a decisão de modificar o modelo institucional de telecomunicações de maneira a estimular a participação de capitais privados no seu desenvolvimento.

Com as eleições de 1994 o candidato Fernando Henrique é eleito Presidente da República e segue o mesmo modelo neoliberal de Collor. Com retardo de quase uma década em relação à reorganização e privatização das telecomunicações de países latino-americanos como o Chile, Argentina e México, o governo Fernando Henrique Cardoso, logo no começo de seu mandato em 1995 iniciou o processo de reforma com a quebra do monopólio constitucional que reservava a exploração dos serviços de telecomunicações para as empresas sob controle acionário estatal (Santos, 2008; Wohlers, 1998).

Em 15 de agosto de 1995 foi aprovada a Emenda Constitucional n° 8, alterando o inciso XI do artigo 21 da Constituição, que quebra o monopólio estatal dos serviços de telecomunicações e permite a entrada de capitais privados no setor. Uma vez aprovada a modificação constitucional relativa à quebra do monopólio público, o Ministério das Comunicações claramente estabeleceu uma estratégia de ação composta por três etapas básicas. Primeira, abertura imediata do mercado de telefonia celular privada - Banda B - por intermédio da Lei Mínima, aprovada em 1996. Segunda, elaboração e aprovação da Lei Geral de Telecomunicações (LGT), que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador – a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) - e outros aspectos institucionais. Terceira, reorganização e privatização da Telebrás, com introdução de concorrência na rede básica (1998-1999). Em conjunto com essas medidas foi estabelecido, também, o Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de Telecomunicações e do Sistema Postal (PASTE).

PASTE e Alavancamento dos Investimentos

Na mesma época em que foram efetuados os preparativos iniciais para a abertura da telefonia celular privada (final de 1995), o Ministério das Comunicações também efetuou projeções relativas ao crescimento do mercado e à evolução dos investimentos nas telecomunicações do país por meio do Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de Telecomunicações e do Sistema Postal. De maneira resumida o plano estabelecia metas de atendimento, evolução e investimentos para o setor de telecomunicações brasileiro. As metas foram fixadas para o período de 1995 a 2003. O PASTE foi apresentado em novembro de 1995, o documento continha três capítulos, sendo o primeiro de natureza mais qualitativa, mostrando as tendências tecnológicas do setor de comunicações, e os dois seguintes de natureza quantitativa, onde são mostradas respectivamente as projeções referentes aos setores de telecomunicações e postal.

Conforme Wohlers (1998), o PASTE partiu do princípio de que a década de 1990 vinha testemunhando a transição para a Sociedade da Informação.

Bolaño ao tratar sobre a Sociedade da informação faz uma análise mais ampla de seu significado: “A saída da crise do padrão de acumulação vigente durante o longo período expansivo do pós-guerra tem-se traduzido num processo lento de introdução de inovações técnicas que afetam de forma diferenciada os vários setores econômicos. Nesse processo, a informática, a eletrônica de consumo de massa, as telecomunicações, as diversas indústrias culturais, além das indústrias de materiais relacionadas a todas as anteriores, adquiriram uma tal importância que as idéias de uma “Sociedade da Informação” ganharam tantos adeptos que acabaram por concretizar-se, não como um novo tipo de sociedade diferente do capitalismo, mas como projetos nacionais, articulados em nível global, sob o comando dos EUA, para a construção de toda uma nova base técnica comunicacional necessária para o desenvolvimento no século XXI” (Bolaño, p.4, 2003).

Ou seja, registrasse uma forte tendência na direção da construção de uma infra-estrutura de comunicação de grande capacidade e alta velocidade, capaz de transmitir informações vinculadas à multimídia (voz, dados, textos, imagens e vídeo), de forma a incentivar o desenvolvimento de um mercado de informações eletrônicas, sobretudo no segmento de negócios. De uma maneira mais ampla Wohlers indica que na medida em que se caminha para a Sociedade da Informação os processos de produção, distribuição e consumo tornam-se cada vez mais dependentes de comunicações eletrônicas, exigindo cada vez mais uma postura ativa por parte dos governos no tocante ao estabelecimento da Infra-estrutura Global de Informação (GII). Essa tendência deve ser considerada como essencial para oferecer rapidamente à sociedade benefícios econômicos, sociais e culturais, bem como para trazer vantagem competitiva e inserir qualquer país em posição destacada no contexto internacional.

Desta maneira, o PASTE dá destaque para três proposições fundamentais. Primeiro, a disponibilidade de adequada infra-estrutura de telecomunicações é fator determinante para a inserção de um país no contexto econômico internacional. Segundo, os países mais desenvolvidos estão incrementando velozmente seus investimentos na infra-estrutura de telecomunicações, visando promover o desenvolvimento da Sociedade da Informação. Terceiro, os países em desenvolvimento, como o Brasil, devem integrar-se urgentemente a essa revolução, com o fim de potencializar as oportunidades oferecidas por essas novas tecnologias e, assim, estimular o seu desenvolvimento social, político e econômico (Paste, 1995).

Deve ser ressaltado que esse programa não estava restrito apenas à Telebrás, abrangendo outras redes, como a da telefonia celular privada (banda B), a da TV por assinatura entre outros serviços inteligentes. Através da tabela 7 podemos verificar as metas a serem perseguidas pelo PASTE para a telefonia fixa, observe que a intenção era aumentar a telefonia fixa em aproximadamente 5 milhões de acessos no período de 1995 a 1997, finalizando o ano de 1999 em 26 milhões de acessos. No que concerne a telefonia móvel o objetivo do plano era de quadruplicar o numero de acessos, passando de 1,4 milhões de acessos em 1995 para 6 milhões em 1997, fechando o ano de 1999 com 12 milhões de acessos móveis. Já no caso da comunicação de dados o objetivo era saltar de 1,5 em 1995 para 7,35 milhares de usuários em 1999. Wohlers (1998) destaca que em termos de densidade telefônica, essas metas equivalem a atingir, em 2003, um nível de penetração de 23,2 acessos/100 habitantes para a telefonia fixa e 13,4 acessos/100 habitantes para a telefonia móvel, o que envolve uma média de investimentos de R$ 10,1 bilhões anuais entre 1995 e 2003.

Nesse sentido, o plano apresenta-se muito audacioso, pois o governo não dispunha de capital suficiente para investir em tais seguimentos, visto que o país estava passando por um sério regime de política monetária e fiscal contracionista devido ao combate a inflação através do plano Real. No que se refere às metas para o ano de 2003 será abordado mais a frente.

Tabela 7: Metas do programa de expansão – Paste (1995 a 2003)

Fonte: PASTE - Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de Telecomunicações e do Sistema Postal.

Ministério das Comunicações. Brasília, 1997.

Dentro desta problemática, surge a pergunta óbvia: determinadas essas metas, de onde a Telebrás conseguirá recursos financeiros para cumprir tais objetivos? Vimos que o Sistema Telebrás contava com quatro fontes de financiamento para seus investimentos: recursos próprios (geração de caixa); recursos de terceiros (empréstimos e financiamentos); autofinanciamento (assinantes) e recursos fiscais. Por ordem, podemos estabelecer que a geração de caixa não é suficiente para investimentos na ordem de R$ 10 bilhões. Os recursos de terceiros seria uma ótima tentativa, porém, a escolha fundamentou-se, essencialmente, no auto-financiamento (assinantes). Ou seja, o setor de telecomunicações passou por um(a) intenso(a) reajuste (elevação) tarifário(a).

O Reajuste Tarifário e a Política de Investimento da Telebrás no Período Pré-privatização (1995-1997)

A elevação dos investimentos da Telebrás no período de 1995 a 1997 foi uma decisão típica de uma empresa monopolista amplamente regulamentada, onde há uma forte política-regulatória. A decisão sustentou-se em determinadas bases econômicas (sobretudo a intensa elevação tarifária). Conforme Dantas (2002), a decisão política de recuperar a capacidade de investimento do Sistema Telebrás baseava-se em prepará-la para a privatização. O primeiro passo dado consistiu no reajuste das tarifas de telefonia local que resultou no aumento extraordinário dos investimentos, em um curto período de três anos (1995 a 1997).

Como foi dito no início deste capítulo por Botelho apud Shima (1999), a inflação no Brasil reduziu as tarifas do Sistema Telebrás em 45% em termos reais, entre 1985 e 1991. Esse foi um dos fatores que contribuíram para o baixo investimento no setor. Dessa forma, a Telebrás, até 1995, esteve submetida a um enorme arrocho tarifário. Em 1991, por exemplo, a tarifa interurbana média (valor básico por minuto) atingiu o valor de R$ 0,253 (em moeda constante de dezembro de 1995), correspondendo a uma queda real de 81% em comparação à de 1983. Esse patamar foi mantido até o final de 1995. A Assinatura Básica também teve seu valor real corroído pela inflação, atingindo um valor praticamente simbólico de R$ 0,44, às vésperas do reajuste tarifário iniciado no final de 1995.

Wohlers (1998) aponta que, além da desvalorização real das tarifas até 1995, a estrutura de tarifas também evoluiu de forma muito desequilibrada, particularmente em relação a algumas tarifas básicas (assinatura e pulso local, por exemplo). Ele informa que as distorções existentes até 1995 podem ser vistas por meio do exame da situação brasileira em uma amostra composta por onze países representativos (Brasil, Argentina, México, EUA - Bell South, Canadá, Inglaterra - BT, Alemanha, Itália, França, Austrália - Telstra e Japão - NTT). E diz que essa análise foi preparada pela Telebrás (Tarifas Telefônicas - Posição do Brasil no Mundo - 1995/1996 - Brasília, março de 1996), com base nos estudos feitos pela Siemens (Siemens National Telephone Tariffs: 1985, 1988 e 1995). As principais conclusões do estudo da Telebrás foram as seguintes:

[...] a) Assinatura Básica (incluindo a franquia mensal de 90 pulsos): o valor no Brasil era o menor da amostra de onze países, seja em janeiro de 1995, seja após o primeiro reajuste, ao final desse ano, representando 27% da tarifa mexicana e 38% da argentina; b) chamada (pulso) local: à exceção do Canadá e da Bell South (EUA), onde a chamada local é gratuita, novamente a tarifa brasileira era a menor da amostra, representando 62% da tarifa mexicana e 50% da argentina; c) tarifa interurbana (tarifa vigente na maior cidade do país estudado, com duração de três minutos, durante o dia - horário comercial - e DDD automático para distância superior a 100 km): a tarifa brasileira encontrava-se em uma situação intermediária na amostra; d) tarifa de instalação (autofinanciamento): em relação ao seu valor bruto, a tarifa de instalação no Brasil apresentava um dos maiores valores do mundo (US$ 1.154 em janeiro de 1995). Se for considerado que o usuário ao adquirir um plano de expansão recebia um pacote de ações (cerca de 20.500 no início de 1995), pode-se estimar um valor líquido (descontando o valor de mercado dessas ações) muito inferior. Como o valor médio da ação, em janeiro de 1995, foi de cerca de US$ 38,5 por mil ações, pode-se dizer que sua venda renderia em torno de US$ 790,04, de modo que o valor líquido da tarifa de instalação (residencial) seria de US$ 364. Dessa maneira, o valor líquido dessa tarifa no Brasil seria inferior ao do Japão (US$ 739) e ao da Argentina (US$ 590); e) cesta telefônica: representa o dispêndio monetário de um usuário padrão e seu valor no Brasil (US$ 180, em janeiro de 1995) é o menor da amostra analisada. Concretamente a cesta telefônica corresponde ao dispêndio de um usuário padrão, representando o valor de uma cesta padrão de consumo físico anual de serviços telefônicos, equivalendo a: 700 chamadas locais, 200 chamadas interurbanas - distribuídas entre tarifa de pico e reduzida -, assinatura mensal – paga em um ano - e um décimo da tarifa de instalação (Wohlers, 1998, p.53).

Em Dezembro de 1995, o governo federal promoveu o primeiro reajuste tarifário nas telecomunicações, com gradativa redução do subsídio cruzado, já no contexto de preparação da privatização da Telebrás. Conforme a tabela 8, a Assinatura Básica residencial saltou de R$ 0,44 para R$ 2,70 representando um aumento de 513,6%, enquanto que a Assinatura Básica comercial sofre um reajuste de apenas 80,5%, evidenciando, desta forma, a redução do subsídio cruzado.

Dantas (2002) complementando a tabela 8 diz que o minuto local salta de R$ 0,022 para R$ 0,036, ou seja, um reajuste de 63,7%. As ligações Interurbanas foram reajustadas em 8,3%. Nessa época, foi também anunciado que o próximo reajuste deveria ser realizado após um ano. E assim foi.

Em Junho de 1997, o preço da assinatura residencial foi reajustado para R$ 10,00, um aumento de 270,4% comparado ao reajuste de 1995, se compararmos ao valor que estava vigente antes do reajuste veremos um aumento de 2.172,7%. A assinatura comercial alcança o valor de R$15,00 com o reajuste de 1997, um aumento de 59,2% comparado ao reajuste de 1995, se quisermos observar o reajuste em relação ao ano de 1994 constataremos um aumento de 187,4% (ou seja, o reajuste foi muito menor comparado ao reajuste sofrido pela Assinatura Residencial.

Tabela 8: Reajuste das tarifas telefônicas da Telebrás em R$ correntes 1994-1997

Fonte: Dantas(2002); Wohlers (1998)

Podemos constatar que o abusivo aumento das tarifas nas contas residenciais, assegurado pelo governo, não foi acompanhado por um aumento similar nas contas de assinatura comercial. Que por sua vez, implicaram em redução do subsídio cruzado. Nesse sentido, Dantas (2002), afirma que ao promover reajustes tão desbalanceados e acima da inflação em ambos os casos, o objetivo do governo, conforme as autoridades disseram repetidamente, era eliminar o subsídio cruzado embutido nas tarifas.

Nesse contexto, Dantas esclarece um ponto fundamental sobre o subsídio cruzado – “Se o subsídio cruzado era um regime socialmente justo, sobretudo em um país socialmente tão injusto como o Brasil, a eliminação do subsídio cruzado é uma perversidade social, muito própria porém dos tempos neoliberais” (Dantas, p.24, 2002).

Concordando com Wohlers (1998), Shima (1999), Dantas (2002) e Lins (2000), a preparação do processo de privatização demandou de imediato um realinhamento das tarifas do setor, conforme foi abordado. Além disso, as tarifas vinham sendo deprimidas em face da inflação, inviabilizando a remuneração adequada dos serviços prestados. O procedimento de ajuste foi conduzido de forma que o subsídio cruzado estivesse eliminado até a privatização.

A partir da elevação das tarifas, os investimentos do Sistema Telebrás crescem satisfatoriamente. O ano de 1996 registra o início de uma nova fase no tocante à evolução do investimento da Telebrás, refletindo a nova política realizada pela Telebrás, baseada no aumento da tarifa. O valor investido em 1996 alcançou a cifra de R$ 6,8 bilhões, um acréscimo de 51% em relação a 1995. No ano de 1997 a Telebrás alcançou o patamar histórico de investimento na ordem de R$ 7 bilhões, conforme o gráfico 3.

Gráfico 3:Investimento da Telebrás no Período Pré-privatização (1995-1997)

Fonte: Modificada. Wohlers, 1998.

Através do gráfico 4 podemos visualizar de forma panorâmica os investimentos do Sistema Telebrás ao longo de 17 anos (1980-1997). Observe que o nível de investimentos alcançados no período de 1996 a 1997 foram únicos desde a criação do Sistema Telebrás (Ver tabela 4). 

Gráfico 4: Investimento da Telebrás (1980-1997)

Fonte: Modificado. Wohlers, 1998: 47

Wohlers (1998) explica que os reajustes tarifários, somados ao crescimento do tráfego, produziram uma forte elevação da receita. Em 1997, a receita bruta (de exploração) atingiu o montante de R$ 20,7 bilhões (crescimento de 25,6% diante de 1996) e a receita líquida (receita bruta deduzidos o ICMS, PASEP, COFINS e outros) alcançou o valor de R$ 15,8 bilhões (com crescimento de 20,8% em relação a 1996). Vejamos os Gráficos 2.5 e 2.6, eles informam a composição da receita bruta do Sistema Telebrás em 1996 e 1997.

Gráfico 5: Composição da Receita Bruta do Sistema Telebrás em 1996

Fonte: Wohlers, 1998:56

Gráfico 6: Composição da Receita Bruta do Sistema Telebrás em 1997

Fonte: Wohlers, 1998:56

Diante das discussões que foram observadas verifica-se que o principal indutor da elevação dos investimentos da Telebrás foi a recuperação da capacidade de financiamento das operadoras propiciada principalmente pela forte elevação tarifária, ocorrida a partir do final de 1995.

Wohlers (1998) informa sobre outros fatores que também contribuíram para a recuperação do investimento, um desses fatores foi a alta rentabilidade da telefonia celular, em menor grau, mas não menos importante do que a telefonia fixa. Outro fator observado pelo autor foram os ganhos de escala advindos com a expansão da rede e contenção de custos das operadoras do Sistema. É importante destacar que neste trabalho avaliaremos, apenas, os efeitos da Assinatura Básica. Pois esse foi o protagonista dessa história.

Resultados do PASTE

O alto investimento feito pela Telebrás refletiu em um aumento constante dos telefones instalados, ou seja, o PASTE tal como foi estabelecido não alcançou as reais metas (ver tabela 7), porém expandiu satisfatoriamente a telefonia fixa. Através do gráfico 7 podemos observar os efeitos da expansão dos telefones instalados, note que em 1994, antes da implementação do programa, o Sistema Telebrás operava com 12 milhões de telefones instalados. Em 1995 o número de telefones instalados salta para 13,3 milhões, posteriormente, em 1996 alcança mais de 14,8 milhões de telefones instalados. No ano de 1997, o Sistema Telebrás obtém a marca histórica de 17 milhões de telefones instalados. E no ano da transição (privatização) o número de telefones instalados chega à marca de 19,5 milhões. O excelente desempenho da Telebrás, a partir de 1995, foi responsável pela formidável valorização de suas ações. Isso colaborou para que a Telebrás fosse considerada uma empresa financeiramente saudável e atrativa no mercado financeiro tanto a nível nacional, como internacional (ver Tabelas VI e VII), levando a empresa a ampliar sua captação direta de recursos externos (Eurobonds, ADR - American Depositary Receipts, etc.) (Wohlers, 1998).

Gráfico 7: Telefones Instalados no Brasil (1994-1998)

Fonte: Neves, 2000:14

O gráfico 8, abaixo, denuncia um aumento mais acentuado dos telefones fixos instalados a partir de 1995. Lembremos que no gráfico 2 foi acometido sobre a necessidade de acompanhar algumas mudanças que ocorreram no conjunto do setor de telecomunicações brasileiras. Ou melhor, na medida em que o aumento do investimento e a subseqüente expansão do sistema ocorreram na mesma época em que foram dados os primeiros passos para a privatização da Telebrás, o período (1995-1998) ilustra com clareza que esses dois elementos, expansão e privatização, constituíram o núcleo da estratégia do governo no esforço de promover a transição/reestruturação global do setor, que pode ser sumarizada pela idéia de expandir o sistema sob novas regras institucionais (Wohlers, 1998).

Gráfico 8: Telefones fixos instalados (1980-1998)

Fonte: Neves, 2000:14

A evolução altamente favorável das tarifas como fonte geradora de recursos para investimentos da Telebrás somente poderia ter sido aceita por um mercado em firme expansão, como o de telefonia básica (local e longa distância) do país. A base dessa expansão foi a forte demanda reprimida existente no setor. Wohlers afirma que:

Em 1990, a densidade telefônica média do país era de cerca de 7,0 terminais por 100 habitantes, enquanto esse mesmo índice, nos países desenvolvidos, era superior a 40. Embora a distribuição do atendimento telefônico grosso modo acompanhe a distribuição de renda (com razoável atendimento para as faixas superiores de renda, e piorando sensivelmente com o decréscimo da renda), a densidade brasileira configurava claramente um caso de altíssima demanda reprimida (Wohlers, 1998, p.60)

De uma maneira geral esses foram os encaminhamentos das políticas do governo Fernando Henrique no que se refere ao período categorizado de “pré-privatização” das telecomunicações brasileiras. A privatização do Sistema Telebrás só veio ocorrer após esses fatos, em 1998.

Em dezembro de 1997, a Telebrás operava 21,0 milhões de terminais, sendo 17 milhões convencionais e 4 milhões celulares, perfil que garantiu ao Sistema Telebrás ocupar a posição de 11° em planta mundial. Cerca de 70% dos terminais fixos instalados eram do tipo residencial e os restantes 30%, comerciais. Nessa mesma época, a densidade telefônica do país atingiu cerca de 11,5 terminais fixos por cem habitantes (em relação ao celular este índice foi de 2,7). Tais valores podem ser considerados modestos quando comparados aos de países desenvolvidos, que atingem taxas acima de 40 telefones para grupos de 100 habitantes, em telefonia fixa. Desta forma, o Brasil (à exceção de suas principais capitais) ainda está distante do Primeiro Mundo no ranking internacional de densidade telefônica (Wohlers, 1998).

A Lei Geral das Telecomunicações e Privatização das Telecomunicações Brasileiras

Em 12 de dezembro de 1996 o governo enviou ao Congresso um amplo e detalhado projeto de Lei, contendo 211 artigos distribuídos por quatro livros (capítulos). Após os debates no Congresso, a LGT foi publicada em 16 de julho de 1997 (com 216 artigos); baseada nos princípios da competição e na universalização dos serviços telefônicos, a LGT garantia a participação do capital estrangeiro no mercado nacional e criava um órgão autônomo e independente, com a função de regulamentar e fiscalizar a competição no setor. Este órgão “Anatel” é responsável pela regulamentação e fiscalização da prestação de serviços públicos no sistema de telecomunicações brasileiro (telefonias fixa e celular, TV a cabo e por microondas, além de controlar também a radiodifusão e os serviços postais).

A Anatel possui administração independente, autonomia financeira e funcional, ou seja, a agência é administrativamente independente, financeiramente autônoma, não se subordina hierarquicamente a nenhum órgão de governo (suas decisões só podem ser contestadas judicialmente) e seus dirigentes têm mandato fixo e estabilidade. A diretoria é composta por um presidente e cinco diretores, escolhidos pelo Presidente da República e aprovados pelo Senado Federal. Em tese, possui plenos poderes para fiscalizar os serviços que a iniciativa privada presta à população. A Anatel foi incumbida da elaboração de um plano de privatização e regulamentação (reestruturação e a desestatização) do setor de telecomunicações (Bolaño, 2003 & Santos, 2008). E tem como objetivo estabelecer as condições para a competição entre as empresas de prestação de serviço de telecomunicações, preços e tarifas justas para o usuário e fiscalizar o cumprimento das normas e metas de qualidade e de oferta dos serviços. 

Com a criação de um órgão regulador, as privatizações se tornaram iminentes. A Anatel estabeleceu regras de privatização do Sistema Telebrás e também tomou, a partir de então, a função de inspecionar a atuação das empresas privadas, nacionais e estrangeiras, no mercado brasileiro de telecomunicações. A criação desse órgão fiscalizador seria fundamental para acelerar o processo de privatização das telecomunicações no Brasil, e teria, a partir de então, as funções importantes de garantir a regulamentação no setor e assegurar a competitividade no mercado [...] tendo como funções de destaque a promoção da concorrência no setor, o controle de preços de tarifas e serviços e a promoção da socialização do acesso aos meios de telecomunicações (Santos, 2008, p.138)

Em linhas gerais o objetivo do governo foi eliminar seu papel de empresário e adquirir um caráter mais regulador, através da supervisão do desempenho do setor a fim de assegurar os objetivos essenciais da reforma, visando a criação de um mercado de competição efetiva e a proteção dos consumidores contra práticas anticoncorrenciais. “Buscou-se” “criar” um ambiente “competitivo” capaz de “atrair” “investimentos” e desenvolvimento tecnológico e industrial (Pinto & Bataglia, 2004).

Diz a Lei Geral de Telecomunicações, em seu artigo 2°: “O Poder Público tem o dever de: I - garantir, a toda a população, o acesso às telecomunicações, a tarifas e preços razoáveis, em condições adequadas; II - estimular a expansão do uso de redes e serviços de telecomunicações pelos serviços de interesse público em benefício da população brasileira; III - adotar medidas que promovam a competição e a diversidade dos serviços, incrementem sua oferta e propiciem padrões de qualidade compatíveis com a exigência dos usuários; IV - fortalecer o papel regulador do Estado; V - criar oportunidades de investimento e estimular o desenvolvimento tecnológico e industrial, em ambiente competitivo (...)”. O artigo 6° diz: “Os serviços de telecomunicações serão organizados com base no princípio da livre, ampla e justa competição entre todas as prestadoras, devendo o Poder Público atuar para propiciá-la, bem como para corrigir os efeitos da competição imperfeita e reprimir as infrações da ordem econômica”. No que se refere a universalização o artigo 64 informa que: “Comportarão prestação no regime público as modalidades de serviço de telecomunicações de interesse coletivo, cuja existência, universalização e continuidade a própria União comprometa-se a assegurar”. Quanto ao desenvolvimento tecnológico a LGT em seus artigos 76°, 77° e 78° determinou, respectivamente, que: “As empresas prestadoras de serviços e os fabricantes de produtos de telecomunicações que investirem em projetos de pesquisa e desenvolvimento no Brasil, na área de telecomunicações, obterão incentivos nas condições fixadas em lei”. “O Poder Executivo encaminhará ao Congresso Nacional, no prazo de cento e vinte dias da publicação desta Lei, mensagem de criação de um fundo para o desenvolvimento tecnológico das telecomunicações brasileiras, com o objetivo de estimular a pesquisa e o desenvolvimento de novas tecnologias, incentivar a capacitação dos recursos humanos, fomentar a geração de empregos e promover o acesso de pequenas e médias empresas a recursos de capital, de modo a ampliar a competição na indústria de telecomunicações”. “A fabricação e o desenvolvimento no País de produtos de telecomunicações serão estimulados mediante adoção de instrumentos de política creditícia, fiscal e aduaneira” (LGT, 1997).

A Anatel complementou a LGT com a criação dos seguintes atos: o Plano Geral de Outorgas; o Plano de Metas de Universalização, e; o Plano de metas de qualidade dos serviços prestados à população.

Plano Geral de Outorgas

O PGO, Decreto nº 2.534, de abril de 1998, determinou as diretrizes da competição com a nova distribuição das empresas a serem privatizadas e a previsão da criação de outras empresas que garantissem a concorrência numa mesma área de atuação. Os sindicalistas, nucleados na Federação dos Trabalhadores em Telecomunicações (Fittel/CUT), e os partidos de esquerda sempre se opuseram decididamente ao fatiamento da Telebrás. E nunca acreditaram que seria possível consolidar-se um modelo amplamente concorrencial nas telecomunicações brasileiras.

  Dados obtidos em Wohlers (1998).

Em suma, o Ministério das Comunicações descartou a idéia da criação de uma empresa única, de abrangência nacional, o que significaria a existência de uma operadora forte e capaz de competir internacionalmente, e ao mesmo tempo, apta a investir em todas as regiões do país, utilizando-se inclusive de subsídios cruzados, fazendo com que as regiões mais dinâmicas compensassem as menores vantagens obtidas nas áreas menos desenvolvidas (Dantas, 2002).

O PGO definiu quatro regiões de atuação para a telefonia fixa, a serem privatizadas a partir de meados de 1998:

A região I englobou os estados do Amazonas, Roraima, Amapá, Pará, Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia, Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro. Em uma área em que vivem 54% da população brasileira e é responsável pela geração de 39% do PIB do país. Essa empresa regional tem a maior amplitude geográfica, grande potencial de crescimento, incorporando regiões com diversas características de mercado. Em meados de 1997 tinha 37,1 mil empregados e apresentava um grau de digitalização de 73% (PGO, 1998 - dados obtidos em Wohlers , 1998).

A região II abrange os seguintes estados; Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Goiás, Tocantins, Distrito Federal, Rondônia e Acre. Abrangendo cerca de 34% da população do país e 25% do PIB. Essa região, além de possuir uma atratividade estratégica (fronteira com países do Mercosul), apresenta um tamanho substantivo e possui uma grande taxa de crescimento no setor de telecomunicações. O número de empregados dessas operadoras eram de 19, 7 mil e sua taxa de digitalização era de 69% (meados de 1997) (PGO, 1998).

A região III é formada apenas por São Paulo. A Telesp era a operadora melhor estruturada, apresenta um forte potencial de crescimento e realizava altos volume de investimentos. Detinha 24,2 mil funcionários, 75% de taxa de digitalização e em sua área de operação viviam 22% da população brasileira, sendo gerado 36% do PIB do país (meados de 1997) (PGO, 1998).

A região IV, enfim, englobou todo o território nacional, para serviços de telefonia interurbana e internacional. A Embratel opera os serviços de longa distância nacional e internacional, comunicação de dados, serviços via satélite e outros, com excelente infra estrutura de cabos ópticos, terrestres e submarinos, operando também o sistema doméstico de telecomunicações via satélite (A2, B1 e B2, em órbita, e B3 lançado no início de 1998). É uma empresa que utiliza sistemas de alta tecnologia, está bem estruturada e tem realizado um significativo volume de investimentos (PGO, 1998).

Segundo o Ministério das Comunicações foram diversos motivos que levaram a escolher esse modelo de divisão. Primeiro, era que os subsídios cruzados são incompatíveis com ambientes competitivos. Segundo, era argumentado que as três operadoras regionais (I, II, III) teriam porte razoável, comparável ao de suas maiores congêneres latino-americanas, com possibilidade de geração própria de recursos para financiar parte expressiva dos investimentos necessários e que a regionalização permitiria a focalização dos investimentos dentro de cada região, aumentando assim as frentes de inversões e cobrindo, portanto, todo o País. Terceiro, a existência de várias companhias facilitaria o trabalho da Anatel, porque o fato de haver mais empresas significa menor poder monopolista e maior possibilidade de competição entre os operadores (em tese). De forma geral a divisão proposta teve o intuito de gerar uma partição aproximadamente equânime dos mercados e possibilitar a comparação das regiões, facilitando o trabalho de fiscalização da Anatel (Wohlers, 1998; Santos, 2004).

Dantas (2002) indaga que dado este modelo, o passo seguinte do governo Henrique foi “esquartejar” e “destruir” a empresa que, naturalmente, poderia evoluir para vir a ser a operadora nacional brasileira. O autor informa que era proposto que o novo modelo concorrencial mantivesse o Grupo Telebrás na condição de operador nacional, mesmo que parcialmente privatizado. Para muitos especialistas é possível a coexistência de um mercado aberto com uma grande operadora nacional. Mesmo assim, nenhuma autoridade do governo brasileiro se preocupou em explicar e justificar esta nossa exclusiva solução, nem essa explicação alguma vez lhes foi cobrada pelos jornalistas que acompanhavam o desmantelamento daquela que era uma das vinte maiores operadoras de telecomunicações do mundo – e a maior de todas, fora do eixo Estados Unidos-Europa-Japão (Dantas, 2002).

Ele afirma que nenhum país europeu, alguns deles com empresas muito maiores do que a antiga Telebrás, cometeu tal equívoco. Nem o Japão e os chamados “tigres asiáticos”. Nem a China ou a Austrália. Nem sequer o México, pois, “era esta a tendência dominante nos principais países do mundo. Mas não era este o projeto das elites capitalistas subalternizadas brasileiras. A Telebrás foi esquartejada e liquidada” (Dantas, 2002, p. 15).

Dantas (2002) afirma que não entravam nas análises do governo quaisquer considerações de ordem estratégica ou de longo prazo. “Tratava-se tão-somente de fazer caixa para sustentar a cada vez mais insustentável leveza da sua moeda irreal. Por este motivo circunstancial e medíocre, e por nenhum outro, a Telebrás foi destroçada e liquidada” (Dantas, 2002, p.36). A conseqüência do fatiamento da Telebrás seria a fusão posterior das empresas dela desmembradas.

Diante da competitividade do capital nacional no conjunto dos setores da comunicação, Bolaño e Santos (2007) concluem que a opção privatista do governo Fernando Henrique Cardoso fracassou. Ao contrário do México, que conseguiu alavancar um capital nacional à condição de global player na área, o Brasil cedeu o controle do setor de telecomunicações ao capital estrangeiro. É importante lembrar que no México, apesar da opção nacionalista, o que existe é o monopólio da Telmex.

Após a divisão do Sistema Telebrás em regiões de atuações o próximo passo foi o leilão da Telebrás, este ocorreu com sucesso nos itens relativos à organização e à rapidez nas negociações (Santos, 2008). O governo tinha duas alternativas de venda do Sistema Telebrás, a “venda estratégica” e a “oferta pública”, estes são os dois mecanismos mais comumente utilizados em processos de privatização. No primeiro caso, o Estado vende ações de controle para um único comprador (empresa ou consórcio de empresas). No segundo caso, o Estado vende as suas ações de forma pulverizada, geralmente não permitindo que um único comprador adquira mais de 10% do total dos papéis ofertados, ou do capital de controle da companhia. Nas privatizações da British Telecom, da Telefônica de España, da NTT e de outros operadores estatais, tem sido este o mecanismo adotado. Nas privatizações latino-americanas, preferiu-se a “venda estratégica”.  Vale observar que nem o sentimento de nacionalismo foi levado em conta na privatização. O sentimento de nacionalismo representa mais um aspecto importante na negociação com a opinião pública e tem sido contornado reservando parte do ativo a empresas nacionais, determinando a obrigatoriedade de sua participação majoritária nos consórcios interessados ou retendo o controle ou o poder de veto do governo, através de participação majoritária ou da detenção de golden share.

O Sistema Telebrás foi privatizado através da venda estratégica. Pois, o governo encontraria muitas dificuldades para vender uma empresa de abrangência nacional cujas ações de controle iriam custar de US$ 13 bilhões a US$ 30 bilhões, conforme diferentes estimativas. Nesta faixa de preço, a venda da Telebrás seria praticamente inviável, mesmo para as maiores companhias internacionais. Porém, sendo ela dividida, as novas holdings de telefonia fixa e celular puderam ser oferecidas, cada uma, por preços que variam de US$ 600 milhões a US$ 3 bilhões, mais acessíveis ao caixa e à capacidade de financiamento das principais corporações interessadas (Dantas, 2002). O governo arrecadou com o leilão do Sistema Telebrás R$ 22 bilhões e superou o preço mínimo estipulado no valor de R$ 13 bilhões.

Deve-se ainda registrar que o movimento de reformas atingiu também as operadoras públicas não pertencentes ao Sistema Telebrás (CRT, CETERP e SERCOMTEL). Essas empresas implementaram políticas de abertura do capital, embora sem perder o respectivo controle acionário (privatização parcial). No caso da CRT gaúcha (patrimônio líquido de R$ 1,5 bilhão ao final de 1995), como o governo do Rio Grande do Sul detinha 85,4% do capital da operadora, foram vendidos 35% das ações (pelo valor de US$ 656 milhões, incluindo um ágio de 54,8% sobre o valor mínimo arbitrado) para um consórcio liderado pela Telefônica de Espanha, constituindo-se, pois, em um negócio de grande magnitude financeira, além das implicações estratégicas referente a um estado de fronteira, parceiro importante no Mercosul (Wohlers, 1998).

A tabela 9 informa sobre os preços mínimos e finais alcançados com a privatização da Telefonia Fixa no Brasil. Veja que a região I (Tele Norte Leste) pouco se valorizou, adquirida por um consórcio predominantemente nacional, com um ágio de apenas 1% sobre o preço mínimo estipulado. O mesmo ocorre com a Região II (Tele Centro Sul) note que seu preço inicial valorizou-se em R$ 120 milhões. Diferentemente, a Região III (Telesp) valoriza-se extraordinariamente com acréscimo de R$ 2,263 bilhões.

Os adquirentes foram, em sua maioria, consórcios liderados por operadoras estrangeiras. Os consórcios vencedores deveriam pagar 40% do valor à vista. Na oportunidade, a Telemar teria supostamente enfrentado dificuldades para dispor do recurso até a data prevista para o pagamento, 4 de agosto de 1998, o que levou o BNDES a complementá-lo, passando a deter, assim, 25% de participação no empreendimento. As regiões Norte e Nordeste acabaram sendo alvo de uma escandalosa operação de falsa venda, o episódio que culminou com o envolvimento do Presidente da República Fernando Henrique, operação esta que resultou na reestatização daquele agrupamento chamado Tele Norte-Leste, depois rebatizado Telemar (Dantas, 2002).

Embora o prazo para o pagamento das outras duas parcelas fosse mais longo, alguns grupos aproveitaram a alta do dólar durante a crise de dezembro de 1998 para adiantar os pagamentos restantes.

Tabela 9: Privatização da Telefonia Fixa

Fonte: Bolaño & Farias, 2000:50

Santos (2004) revela que as telecomunicações são uma indústria de rede e que apresenta economias de aglomeração, e por esse motivo o autor propõem um indicador de avaliação estrutural para o mercado de telefonia fixa em cada unidade da Federação. Para este indicador deve ser considerado o grau de concentração da população no espaço, como também a renda per capita. Assim sendo, o indicador proposto é a média de três atributos. O primeiro é o índice de concentração (HHI) da população nos municípios de cada unidade da Federação. O segundo é o índice de densidade populacional. E o terceiro refere-se à renda per capita. Nestes dois últimos, foi considerado o valor para o Distrito Federal como a referência, isto é, o limite superior e igual a valor normativo 1. Como o HHI do Distrito Federal é 1, seu indicador estrutural (IE) também é 1 (Santos, 2004, p. 168).

Dessa forma, pode ser descrita a assimetria dos Estados da Federação quanto às suas características básicas para investimentos em telefonia fixa. Sobretudo, nota-se a disparidade entre Estados como Rio de Janeiro e São Paulo em relação aos demais. Por exemplo, o índice para o Rio de Janeiro é cerca de 6 vezes o do Maranhão. Além disso, vale apresentar o resultado do indicador estrutural por região de concessão. A Região I (Telemar) apresentou um indicador médio no valor de 0,19, enquanto a Região II (Brasil Telecom) exibe um indicador de 0,25 e a Região III (Telefônica) de 0,40. Conforme a lógica econômica de firmas reguladas puramente por price-cap, essa classificação seria em tese o ranking de atratividade para investimentos (Santos, 2004, p.168).

Dantas (2002) aponta que o Sistema Telebrás, como um todo, refletindo as desigualdades sociais e regionais do Brasil, dependia pesadamente das receitas e lucros da Embratel e de outras poucas grandes empresas-pólo, com destaque para a Telesp. São Paulo, sozinho, respondia por cerca de 1/3 das receitas e por cerca de 1/3 da rede instalada de toda a Telebrás, para maiores informações, consultar a tabela 2. Seja qual fosse a divisão a ser feita, dela resultariam uma ou duas operadoras que estariam condenadas a atender regiões de escasso apelo econômico (Norte, Nordeste e Centro-Oeste). Se os investidores tivessem interesse nas telecomunicações brasileiras, este iria se concentrar, obviamente, no Sudeste e no Sul. Essa área é de grande atratividade das carriers e outros conglomerados internacionais.

Em 1998, metade dos estados possuía no máximo 10 acessos de telefonia fixa por 100 habitantes. O ranking de acessos fixos segue aproximadamente o índice estrutural exposto acima. Vale destacar o caso do Distrito Federal, cuja densidade telefônica era superior a 30, seguida por São Paulo e Rio de Janeiro com cerca de 20 e 19 acessos por 100 habitantes, respectivamente. No extremo oposto, encontrava-se o Maranhão com apenas 3,9 acessos por 100 habitantes (Santos, 2004).

Ao esquartejar o Sistema Telebrás, a parte rica do sistema – a Telesp foi abocanhada pela Telefônica da Espanha, as teles do Paraná e Brasília pela Telecom Itália, sendo a Embratel adquirida pela norte-americana  WorldCom/MCI.

Bolaño e Farias dizem que:

No caso da Telefónica, sua aquisição da Telesp (considerada a jóia da coroa) gerou conflitos entre seus sócios. O resultado foi fruto de uma jogada de última hora por parte da empresa que, poucas horas antes do prazo final para a entrega das propostas, em julho de 1998, decidiu dar um lance para a aquisição da Telesp e não da Tele Centro Sul, enganando até mesmo seus sócios gaúchos da RBS que, no mercado de televisão, são ligados à Globo. Esta última, que já havia conquistado uma posição na telefonia celular em Minas Gerais (Banda B), acabou ficando, em associação com a Telecom Itália, com a Tele Nordeste Celular e a Tele Celular Sul (Banda A), muito aquém do desejado (Bolaño & Farias, 2000, p. 48).

Santos (2008) esclarece que a opção brasileira foi a da privatização completa do Sistema Telebrás. No mercado de telefonia fixa, estabeleceram-se monopólios privados que supostamente passariam a defrontar-se com as empresas autorizadas (Empresas-espelhos), desta maneira, na telefonia fixa haveria duopólio na prestação do serviço telefônico, entre as concessionárias privatizadas e as empresas espelhos do Sistema de Telefonia Fixa Comutada (STFC). As Autorizadas (Empresas-espelhos) deveriam ser criadas para competir com as concessionárias.

Após o processo de privatização as empresas concessionárias passaram a ter que cumprir o Plano de Metas de Universalização.

Plano de Metas de Universalização

O PMU, Decreto n. 2.592, de maio de 1998, determinou os compromissos de acesso universal de telefonia (em zonas urbanas de baixa renda, áreas rurais e distantes) e a disponibilidade de telefones públicos.

O Plano de Metas de Universalização surge como continuidade do PASTE. Na tabela 7 é visto que as metas do PASTE foram estabelecidas até 2003. Porém, sua efetiva realização, especialmente a partir de 1998, estava dependente dos elementos-chave cuja evolução apresenta algumas incertezas. Além das condições de financiamento interno e externo disponíveis para as novas operadoras de telecomunicações, o investimento estava na dependência de alguns fatores. Vale destacar o comportamento da relação lucro/tarifa, pois a geração própria de recursos é uma das principais fontes de financiamento dos investimentos por parte das operadoras de infra-estrutura, especialmente, as de telecomunicações, que são empresas de grande porte e detentoras de um ativo fixo de grande magnitude. Outro fator levado em consideração seria a confirmação da expansão do mercado de telecomunicações que, grosso modo, vincula-se tanto à evolução do PIB como à sua redistribuição, incorporando ao mercado os segmentos de baixa renda. O mais importante fator, e que se relaciona diretamente com PMU são as obrigações diretas ou indiretas de investimento a serem incluídas nos contratos de privatização e de concessão a novos operadores. É deste fator que deriva-se o PMU (Wohlers, 1998).

Assim sendo, o PMU surge como mecanismo catalisador de preparação do Brasil na Sociedade da Informação. Suas metas buscam reverter o péssimo índice de penetração da telefonia fixa, ou seja, igualar o Brasil aos níveis europeus e norte-americanos de acessos instalados. Porém, vale lembrar que os países em desenvolvimento já haviam alcançado níveis satisfatórios de universalização nas décadas de 70 e 80 conforme a tabela 1 exposta no início deste Capítulo.

O Plano de Metas em seu artigo 1° informa que:

“[...] entende-se por universalização o direito de acesso de toda pessoa ou instituição, independentemente de sua localização e condição sócio-econômica, ao Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso do público em geral, prestado no regime público, e mediante o pagamento de tarifas estabelecidas na regulamentação específica” (PMU, 1998).

O PMU estabeleceu as metas para a progressiva universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado prestado no regime público, a serem cumpridas pelas Concessionárias do serviço (Neste caso Oi, Brasil Telecom e Telefônica). As metas foram estabelecidas em acessos instalados para cada estado brasileiro. Os acessos instalados representam o conjunto formado pelo número total de acessos em serviço, inclusive os destinados ao uso coletivo, mais os acessos que, embora não ativados, disponham de todas as facilidades necessárias à entrada em serviço.

A partir das Tabelas 2.10 e 2.11 podemos observar as metas a serem cumpridas pelas Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado que devem ofertar, até o final dos anos de 1999, 2000 e 2001, por Unidade da Federação, tanto para a telefonia fixa, como para telefones públicos.

Tabela 10: Metas de acessos Instalados do PMU – Mil (1999-2001)

Fonte: PMU, 1998

Tabela 11: Metas de Telefones Públicos do PMU – Mil (1999-2001)

Fonte: PMU, 1998

A Anatel estipulou prazos limites para implantar o Serviço Telefônico Fixo Comutado, com acessos individuais:

• até 31 de dezembro de 2001, em todas as localidades com mais de mil habitantes;
• até 31 de dezembro de 2003, em todas as localidades com mais de seiscentos habitantes;
• até 31 de dezembro de 2005, em todas as localidades com mais de trezentos habitantes.

E estipulou prazos máximos para atender às solicitações de acesso individual, nas localidades com Serviço Telefônico Fixo Comutado:

• a partir de 31 de dezembro de 2001, em quatro semanas;
• a partir de 31 de dezembro de 2002, em três semanas;
• a partir de 31 de dezembro de 2003, em duas semanas;
• a partir de 31 de dezembro de 2004, em uma semana.

Outras metas foram estabelecidas pela Anatel, todas elas tinham como intuito assegurar uma maior penetração da telefonia fixa na sociedade brasileira. Nesse contexto é importante compreender que, determinadas essas metas, os investimentos terão que ser elevadíssimos para conseguir cumprir as determinações previstas. Assim sendo, será que o sistema tal como foi definido em 1997: Assinatura Básica no valor de R$ 10 e os preços das ligações seriam suficientes para cobrir todos os custos do plano de metas? Visto que boa parte dos investimentos da Telebrás no período (1995-1998) só foram possíveis devido ao reajuste tarifário das telecomunicações. Essa resposta será dada ao longo do material, agora vamos falar da qualidade dos serviços.

Plano de Metas de Qualidade dos Serviços Prestados à População

O PMQ determinou os padrões de desempenho para as empresas, assim como a oferta de serviços com graus progressivos de qualidade, relacionadas com o tráfego telefônico local e de longa distância.

A Anatel afirma que todos os custos relacionados com o cumprimento das metas previstas no PMQ serão suportados exclusivamente pelas prestadoras do serviço.

É importante ressaltar algumas metas previstas no PMQ, que estabeleceram o seguinte:

 “[...] o encaminhamento das chamadas deverá ser feito de maneira que o usuário receba sinais audíveis, facilmente identificáveis e com significados nacionalmente padronizados, nos termos da regulamentação, que lhe permitam saber o que se passa com a chamada” (PMQ, 1998).

Períodos de Maior Movimento (PMM) - para efeito de aferição dos indicadores de qualidade do plano são os seguintes:

• período matutino - das 9:00 horas às 11:00 horas;
• período vespertino - das 14:00 horas às 16:00 horas e;
• período noturno - das 20:00 horas às 22:00 horas.

O PMQ (1998) estabelece que os serviços mencionados deverão ter seu funcionamento ininterrupto durante 24 horas por dia e 7 dias por semana. A obtenção do sinal de discar, em cada período de maior movimento, deverá ser de, no máximo, 3 segundos, em 98% dos casos. As tentativas de originar chamadas locais e de longa distância nacionais, em cada período de maior movimento, deverão resultar em comunicação com o assinante chamado, em:

• 60% dos casos, a partir de 31/12/1999;
• 65% dos casos, a partir de 31/12/2001;
• 70% dos casos, a partir de 31/12/2003.

O PMQ (1998) determina que as tentativas de originar chamadas locais e de longa distância nacionais, em cada período de maior movimento, que não resultem em comunicação com o assinante chamado, por motivo de congestionamento na rede, não deverão exceder a:

• 6% dos casos, a partir de 31/12/1999;
• 5% dos casos, a partir de 31/12/2001;
• 4% dos casos, a partir de 31/12/2003.

De acordo com o PMQ (1998), as chamadas deverão ser realizadas com boa qualidade de transmissão, em níveis adequados e sem ruídos ou interferências, com baixa incidência de queda de ligações, nos termos da regulamentação. As chamadas destinadas aos serviços que utilizarem auto-atendimento ou necessitarem da intervenção de telefonistas deverão ser atendidas, em cada período de maior movimento, em até 10 segundos, em:

• 92% dos casos, a partir de 31/12/1999;
• 93% dos casos, a partir de 31/12/2001;
• 94% dos casos, a partir de 31/12/2003;
• 95% dos casos, a partir de 31/12/2005.

Um dos elementos cruciais das obrigações de qualidade relaciona-se às metas de digitalização da rede. O PMQ (1998) informa que o percentual de digitalização da rede local expressa a modernidade da planta instalada e deverá ser implementado pelas prestadoras do serviço na forma seguinte:

• 75%, a partir de 31/12/1999;
• 85%, a partir de 31/12/2001;
• 95%, a partir de 31/12/2003;
• 99%, a partir de 31/12/2005.

O PMQ foi desenvolvido com o intuito de elevar a qualidade dos serviços de telecomunicações no Brasil. Visto que a qualidade do Sistema Telebrás deixava a desejar (elevada taxa de congestionamento), foram estabelecidos essas metas (dentre outras) para uma maior satisfação dos clientes de telecomunicações.

Considerações Sobre a Privatização

Pinto e Bataglia (2004) afirmam que o Estado saiu da governança corporativa, e as maiores empresas locais de telecomunicações tornaram-se essencialmente de controle europeu e americano. De forma contrária ao que ocorreu nos países mais avançados, o processo de privatização no Brasil, como em outros países da América do Sul, permitiu a aquisição de empresas estatais e de concessões sem restrições quanto à participação do capital estrangeiro.

Um ponto extremamente importante nesse novo cenário econômico e institucional das telecomunicações refere-se às transformações na própria filosofia do setor, que passa de uma concepção do serviço como de utilidade pública, para outra concepção estritamente comercial, associada ao processo de globalização, submetidos à valorização do capital privado (Larangeira, 1998).

O novo modelo implantado no setor de telecomunicações mudou a estrutura espacial e organizacional do sistema. Deve-se ainda destacar que a LGT apresenta aspectos bastante oportunos, pois, além de estabelecer uma rigorosa conceituação econômica e jurídica da regulamentação das telecomunicações, também pretende conciliar concorrência justa e efetiva com atendimento universal. Ou seja, como o mercado de telecomunicações é bastante diversificado em termos de rentabilidade, para que a concorrência não se concentre na disputa dos melhores clientes devem existir mecanismos que compensem tais desníveis (Bolaño, 2003; Wohlers, 1998).

Lins (2000) informa que a privatização pode trazer ganhos de produtividade por diversos mecanismos: primeiramente, pela menor interferência do governo na tomada de decisões na empresa, redundando em maior foco comercial e melhor alocação de recursos. Informa também que a discussão dos ganhos de eficiência passa por uma distinção entre eficiência produtiva e eficiência alocativa. Se a empresa privatizada operar em um mercado competitivo, tal como é determinado na LGT, a distinção é irrelevante. No entanto, nos casos em que a empresa privatizada venha a usufruir de uma situação de monopólio ou de assimetria de informação, existe um trade-off entre eficiência alocativa e economia de escala. O máximo de ganho para a empresa não coincide com a melhor alocação. Após a privatização, determinados setores podem ser, portanto, conduzidos a uma situação menos eficiente em termos de alocação do que a existente quando estes eram constituídos de empresas públicas. Na prática, por exemplo, usuários de um serviço que vinham sendo atendidos pela empresa pública deixarão de sê-lo. Nesses casos, conforme já foi mencionado, criou-se a PMU afim de amenizar esse efeito.

Entretanto, o setor privado é tradicionalmente avesso a investir em serviços de infra-estrutura que estejam sob supervisão direta do governo, por dois motivos: primeiramente, os investimentos realizados em infra-estrutura não podem ser deslocados a outras atividades, são os “custos afundados” ou “sunk costs”, obrigando o investidor a manter-se naquele segmento de mercado; em segundo lugar, o governo tende a deprimir as tarifas para fins de política macroeconômica, prejudicando o equilíbrio econômico-financeiro do empreendimento. Assim, o investidor teme ficar amarrado a um mau negócio. Porém, com a criação da Anatel (órgão regulador), que funciona como garantia ao investidor, pois o órgão passa a realizar uma regulação técnica e independente, de modo a assegurar o bom desempenho do mercado (Lins, 2000).

Em um contexto mais amplo, o objetivo do novo modelo implantado nas telecomunicações seria obter a universalização do acesso ao sistema de telefonia fixa, por meio de empresas concessionárias que operariam em um mercado “concorrencial e competitivo”. Assegurando o desenvolvimento industrial e tecnológico do país. Era argumentado que a concorrência iria conduzir à universalização, sem prejuízos para o desenvolvimento industrial e tecnológico. A questão tecnológica é um ponto fundamental; como foi dito, com o processo de privatização o CPqD foi transformado em uma fundação de direito privado tendo que competir no mercado sem nenhum apoio do governo. Dantas (2002) informa que em nenhum país líder nas telecomunicações um centro de pesquisa estratégico subsiste desconectado de uma operadora dominante ou de uma grande empresa fornecedora multinacional. Assim funciona o CNET francês, o NTT Research japonês, o Bell Labs da AT&T. As condições necessárias para recuperar a indústria e a tecnologia nacionais limitam-se aos incentivos fiscais previstos na Lei de Informática, Lei 8.248, de 23/11/1991, que substituiu a lei anterior, da reserva de mercado. Por esta nova lei, as empresas são estimuladas a desenvolver produtos tecnologicamente brasileiros, por meio de isenção do IPI e outros incentivos fiscais.

Caracterização da Assinatura Básica Frente ao Novo Modelo de Telecomunicações

Conforme o encaminhar de nossa análise, antes das metas do PASTE, o financiamento da infra-estrutura do Sistema Telebrás era garantido pelo PEX, enquanto que o subsídio cruzado assegurava um custo baixo para os segmentos de menor poder aquisitivo. Com o processo de reestruturação das telecomunicações brasileiras esse sistema de financiamento altera-se de maneira expressiva. As tarifas são reajustadas ao ponto que a Assinatura Básica, elemento de pouca “relevância” na expansão das telecomunicações até o ano de 1995, passa a ganhar importância à medida que se reduz o subsídio cruzado e anula-se o PEX. Através do gráfico 9 podemos observar a evolução da Assinatura Básica no Período de 1983 a 1997. Veja que a partir de 1985 seu valor passa a ser deteriorado pelas políticas de combate a inflação chegando ao valor simbólico de R$ 0,44 em 1994. Nos anos seguintes seu valor passa a ser reajustado “incondicionalmente”, e em 1997 seu valor alcança o patamar de R$ 10.

Usualmente as tarifas de telecomunicações são ajustadas na época da privatização, garantindo adequada rentabilidade aos investidores e, posteriormente, as tarifas dos serviços regulados são reajustadas por algum critério específico. Esse é o caso do sistema de price-cap, onde a evolução da tarifa de uma cesta de serviços deve diminuir pela incorporação da redução de custos advindos de ganhos tecnológicos (Wohlers, 1998; Santos, 2004).

Gráfico 9: Evolução da Assinatura Básica (1983-1997)

Fonte: Modificado. Wohlers, 1998: 54.

Feito esse processo de reajustes, a intenção do governo era garantir um mínimo de cobertura para os custos da expansão da infra-estrutura de telefonia fixa (PMU). Vale destacar que o pagamento mensal da Assinatura Básica, não é suficiente para cobrir os custos das empresas no curto prazo, porém, no longo prazo, passa a ser um grande mecanismo de pagamento dos custos. De um modo geral, as empresas abrem mão do auto-financiamento (PEX), para receberem, mensalmente a Assinatura Básica.

Com a privatização o PEX sede o lugar a Habilitação, que é o valor pago pelo cliente que solicita uma nova linha. Ao solicitar uma linha, o cliente fica comprometido a pagar a Habilitação (Em Sergipe, no ano de 1999, a Habilitação custava R$ 50,00 (Residencial ou Não-Residencial). O cliente pagava este valor para requerer uma linha telefônica no Estado de Sergipe.

Já Assinatura Básica (definida na Tele-lista como o valor de trato pago pelo assinante à Prestadora, durante todo o período da prestação do serviço, nos termos do respectivo contrato de prestação, que garante o direito à utilização contínua do serviço) passa a ser o grande alicerce do financiamento da infra-estrutura de telecomunicações, ela será uma fonte mínima garantida para as concessionárias, além das ligações efetuadas (fontes de receitas). Se pensarmos bem, o pagamento mensal da Assinatura Básica pode ser interpretado como parcelas do custo médio. De acordo com Wohlers (1998), o custo médio para a Telebrás dispor de uma linha para um cliente em 1995 era de US$ 1.154, ou seja, esse era o valor cobrado pelo PEX. Desse modo, estava assegurada boa parte dos custos da Telebrás. Sendo que este tipo de financiamento garantia um pacote de ações aos clientes que solicitassem uma linha telefônica. Descontado o valor das ações, o valor líquido da tarifa (residencial) de instalação seria de US$ 364 em 1995.

Com a privatização, os investimentos em instalações de novas linhas telefônicas determinadas pelo PASTE-PMU (o Plano Geral de Metas de Universalização dá continuidade ao PASTE) devem contemplar, aproximadamente, 15 milhões de novos acessos nos anos de 1998 a 2001. Estima-se que o custo médio para essas novas instalações fosse de US$ 1 mil para as operadoras. Assim sendo, chega-se ao montante de no mínimo US$ 15 bilhões de novos investimentos em telefonia fixa de 1998 a 2001 (Melo & Gutierrez, 1998).

A regulação pelo price-cap

Como vimos, a operação das telecomunicações no Brasil foi, por um bom tempo, realizada pelo governo (Sistema Telebrás). Porém, a partir de 1998 os serviços de telecomunicações passaram a ser operados pela iniciativa privada e regulamentados pela Anatel. Lembremos também que, se a empresa regulada não receber subsídios, ela terá que operar sobre ou acima da curva de custo médio. No caso brasileiro, a Anatel, através do Plano de Metas de Universalização, cria o mecanismo de recuperação dos custos advindos das metas a serem realizadas pelas concessionárias. De uma maneira geral, seria uma maneira de ressarcir as empresas pelo capital empregado que não obteve retorno.

Nesse ponto a empresa venderá seu produto ao custo médio de produção, de modo que os custos serão cobertos e, em contra partida, a empresa terá um número de assinantes pequeno demais. Ou seja, dessa maneira, pouco as empresas se interessarão em continuar operando e, muito menos, buscaram cumprir os planos de metas. Visto que o preço final será alto o suficiente para tornar o serviço indesejável para a maioria dos clientes.

Nesse contexto, o Brasil dispunha de duas alternativas de regulação. A primeira proposta, seria o “rate of return regulation”, utilizado pelos Estados Unidos na época do predomínio das estruturas monopólicas. A segunda opção seria o price-cap, que consiste em fixar um limite máximo para o reajuste do preço em determinado período. O modelo de regulação escolhido para o Brasil foi o price-cap (Santos, 2004; Wohlers, 1998). A proposta price-cap tem um marco fundamental na reforma regulatória inglesa com a adoção do Retail Price Index Minus X – RPI-X – na regulação da British Telecom em 1984, tendo nos anos posteriores se difundido em outros serviços públicos, como água, gás e transporte aéreo (Armstrong apud Santos, 2004).

O price-cap consiste no estabelecimento de um teto para o reajuste dos preços dos produtos ou serviços da empresa regulada, tendo como parâmetros um índice geral de preços e um fator de produtividade desejado, fator X. A determinação do fator de produtividade deve ponderar a dinâmica tecnológica (ritmo de inovações) obtida em cada setor específico, de forma a exigir ganhos de produtividade maiores dos setores tecnologicamente mais dinâmicos. O setor de telecomunicações tem apresentado uma evolução tecnológica paralela ao avanço da informática, propiciando a definição de fatores de produtividade mais elevados quando comparados a outros setores, como gás natural ou mesmo energia elétrica (Santos, 2004, p.156).

Por exemplo, se o índice de preços adotado indicar uma elevação de 5% em determinado período, e ainda, se o fator de produtividade fosse da ordem de 3%, então o máximo de reajuste de preços da firma regulada seria de 2%, para esse período hipotético. Portanto, a regulação por preço-teto deve ser analisada nestes dois parâmetros-chave, o indexador de preços e o fator de produtividade (Xavier apud Santos, 2004).

Santos (2004) informa que o fator de produtividade (fator X) é a variável que o regulador (Anatel) possui para induzir o regulado (concessionárias) a um comportamento que privilegia a eficiência produtiva, além de repassar aos consumidores metade dos ganhos de produtividade. Quanto ao incentivo à eficiência produtiva, a regulação por price-cap induz a firma a buscar ganhos de produtividade acima do valor X estabelecidos, que serão por ela apropriados até pelo menos a revisão desse fator. Quanto mais eficiente em reduzir seus custos, maior o ganho da firma regulada.

Não obstante, deve-se considerar um nível de retorno necessário ao funcionamento da concessionária, ou seja, o fator de produtividade não pode “estrangular” financeiramente a concessionária, como também não pode negligenciar os possíveis ganhos de produtividade passíveis de ser repassados aos clientes. Outra característica apontado pelo autor sobre o modelo de regulação price-cap é a possibilidade de se estabelecer preços-teto diferenciados entre produtos, ou mesmo entre classes de consumidores. Desta forma, a regulação por esse modelo pode limitar a capacidade de a firma regulada utilizar-se de subsídios cruzados nas tarifas.

Contudo, no caso da expansão dos serviços prestados a consumidores de baixo retorno (de baixa renda), a qualidade do serviço tende a ficar abaixo da média dos demais usuários, dada a receita marginal possivelmente inferior para esses consumidores. Diante dessa deficiência do price-cap, é necessária uma regulação de qualidade do serviço de natureza complementar como metas para a qualidade do serviço, lembrem-se que a Anatel criou o Plano de Metas de qualidade dos serviços prestados à população (Piccinini & Pires, Armstrong apud Santos 2004).

Com esse novo modelo institucional e regulado nas telecomunicações brasileiras (LGT: ANATEL; PGO; PMU; PMQ e Price-cap), as novas concessionárias, inseridas na lógica de acumulação capitalista irão atuar de maneira que os objetivos a serem buscados serão a maximização de seus lucros. Portanto, algumas metas vão contra a lógica microeconômica das firmas reguladas.