Seção: Tutoriais Operação

Analisa-se, agora, a evolução do índice de produtividade calculado na seção anterior e sua evolução frente ao processo de privatização ocorrido em 1998 que marcou o fim do ciclo público no setor de telecomunicações.

Telefonia Brasileira: da Criação à Privatização da Telebrás

Até 1972 o setor de telecomunicações Brasileiro era descentralizado. Quase 1000 empresas estavam espalhadas pelo país. Pela evolução histórica da taxa de crescimento da planta dos terminais de telefonia fixa em serviço no país, observa-se um forte declínio no final da década de 60 caracterizado pelo descontrole do setor de telefonia naquela época.

A década de 60 teve a pior taxa de crescimento dos terminais em serviço no país até então, esta década foi caracterizada como “caótica” e carente de investimentos segundo o Ministério das Comunicações. Neste cenário de baixo crescimento da telefonia no país, em 9 de novembro de 1972 é constituída por Lei a Telebrás que teve como principal finalidade agir como empresa controladora (holding) de companhias adquiridas ou formadas pela Telebrás para fornecer serviços públicos de telecomunicações e implementar as políticas do poder executivo do governo federal de modernização e expansão do sistema brasileiro de telecomunicações.

Ciclo Público

O ciclo público tem início com a criação da Telebrás. Como uma holding, a empresa não possuía atividade operacional, sua atribuição era centralizar a captação de recursos que financiavam os investimentos das subsidiárias. A existência da Telebrás como holding foi justificada dentro do contexto de um país de dimensões continentais e de disparidades regionais marcantes. A empresa atuava como um instrumento de transferência de recursos das regiões mais ricas para as menos favorecidas. O objetivo era promover o desenvolvimento mais homogêneo da telefonia no Brasil (Novaes, 2000).

A Telebrás foi obrigada por lei a possuir mais da metade do capital com direito a voto de cada uma de suas 28 subsidiárias. Estas tinham autonomia na condução de suas políticas operacionais, financeiras e de pessoal. A Telebrás, por sua vez, buscava manter um controle estrito de cada uma das companhias definindo diretrizes de investimento, crescimento e estabelecendo regras operacionais.

Todas as principais decisões administrativas das subsidiárias deviam ser aprovadas pela holding. As operações de cada subsidiária tinham a abrangência confinada a áreas geográficas específicas. Dentro das respectivas áreas locais elas forneciam serviço telefônico local, longa distância intra-estadual, serviço telefônico móvel celular, transmissão de dados, números com chamadas gratuitas e telefones públicos. Estes dois últimos serviços poderiam variar de estado para estado.

A Embratel fornecia na mesma época para todo o Brasil serviços de longa distância internacional e inter-estaduais, bem como arrendamento de transmissão de dados em alta velocidade, comunicação de dados via satélite, central de comunicação de dados por pacote e sistema de gerenciamento de mensagens.

Dentro do contexto em que foram criadas, segundo Novaes (2000), a Embratel e a Telebrás exerceram um papel importante na unificação e criação de uma rede básica de telefonia no país. O processo de consolidação das quase mil empresas permitiu alcançar economias de escala inerente ao serviço telefônico e permitiu a captação de recursos em larga escala para investimentos no setor.

Até meados de 1967 o Contel (Conselho Nacional de Telecomunicações), absorvido pelo Ministério das Comunicações neste mesmo período, teve como uma de suas principais atribuições aprovar e definir os critérios das tarifas utilizadas para a cobrança dos serviços de telefonia. Durante o ciclo público, o critério adotado para a regulação de tarifas estabelecia que o valor devesse ser fixado de modo a cobrir as despesas de custeio e prover uma justa remuneração do capital.

Este critério levou ao estabelecimento de subsídios cruzados dos serviços de longa distância internacional e nacional com o serviço local e a uma repartição de receita entre a Embratel e as operadoras locais. A receita por serviço da Telebrás em 1994 refletia claramente o elevado nível do subsídio cruzado prevalecente: as elevadas tarifas de longa distância subsidiavam os serviços locais. Esse balanceamento não era consistente com padrões internacionais, vide tabela abaixo.

A redução do valor real das tarifas brasileiras dos serviços de telecomunicações estava associada às políticas de contenção das tarifas públicas, um esforço do governo para controlar a inflação na década anterior à introdução do Plano Real (julho de 1994). Como o único serviço incluído no cálculo da inflação era o local, o governo evitava reajustar as tarifas do serviço local e aumentava relativamente mais as tarifas de longa distância.

No sistema de repartição de receita [12], a Embratel era o instrumento utilizado para operacionalizar os subsídios cruzados. Isso ocorria através da transferência de receita das operadoras mais eficientes e localizadas em regiões mais favorecidas economicamente para as operadoras no Norte/Nordeste do país ou companhias que apresentavam ineficiência operacional, como a TELERJ e a CRT, não utilizando critérios de eficiência econômica. A determinação do repasse das receitas levava em conta (entre outros fatores) a situação financeira da empresa, o retorno do investimento e a necessidade de financiamento das operadoras locais (Novaes, 2000).

Esse modelo puramente estatal não atendia mais o mercado no final da década de 80. Na época, o setor estava em mudança acelerada em termos tecnológicos e exigia agilidade das operadoras para atender a crescente demanda de serviços. A Telebrás não tinha liberdade para decidir sobre seu próprio nível de investimento. O mesmo era aprovado pelo Ministério do Planejamento, que geralmente aprovava em nível diferente do solicitado e não levava em conta a situação particular de cada operadora. No período de 76 a 86 o índice de PTF não apresentou crescimento. Este passou a crescer a partir de 87 quando a partir deste ano o índice de produtos apresentou crescimento maior que o índice de insumo.

Em 1995, é aprovada a emenda constitucional que extingui o monopólio estatal e o ministro divulga a intenção do governo de desregulamentar e privatizar o setor. Com isso um rebalanceamento de tarifas era uma condição necessária ao processo de privatização, pois o governo não conseguiria atrair investimentos em telefonia básica se este não oferecesse retorno. As tarifas de telecomunicações, ao final de 1995 no Brasil, apresentavam não apenas uma grande defasagem em relação à evolução do nível de preços, como também uma grande distorção por conta do elevado componente de subsídio cruzado das ligações de longa distância para o serviço local.

A primeira medida para corrigir as tarifas ocorreu em 1995 quando foi elevado em cinco vezes o valor da assinatura residencial e em 80% o valor da chamada local. A cobrança por minuto de discagem interurbana subiu 22%, recompondo a inflação ocorrida entre julho de 1994 e novembro de 1995. As tarifas internacionais foram reduzidas em 32% no minuto médio devido a redução do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS).

O fato das tarifas interurbanas terem sido reajustadas em 22% foi importante para que a Telebrás pudesse recuperar a sua capacidade de geração de caixa, pois o serviço interurbano respondia por 49% da receita total na época do aumento. O rebalanceamento permitiu à companhia chegar no momento de sua privatização com uma receita por serviço mais em linha com os padrões mundiais. O processo de ajuste de tarifas foi completado em Maio de 1997, quando houve mais um aumento para as tarifas locais e uma redução das tarifas de longa distância. Foi com este cenário de tarifas que o Sistema Telebrás foi privatizado.

Além da mudança tarifária o governo se empenhava em melhorar a produtividade das empresas do sistema Telebrás através da redução de custos e do quadro de pessoal. A melhoria do desempenho operacional ainda sob gestão do governo foi bastante expressiva (de acordo com Novaes, 2000): crescimento médio da receita de 1994 a 1997 de 12%, aumento do índice de produtividade parcial de linhas fixas por empregado (crescimento de 30%) e crescimento da margem de fluxo de caixa operacional [13] sobre a receita líquida de 45% em 1994 para 61% em 1997.

Estas medidas de fato refletiram no índice de produtividade para os anos de 94 a 97. Conforme pode ser observado na figura 3 este foi o período onde houve o maior índice de produtividade em toda a história da Telebrás.

Ciclo privado

O processo de reestruturação do setor de telecomunicações brasileiro que culminou com a privatização da Telebrás e deu início ao ciclo privado, foi composto de seis etapas (Pires, 1999), a saber:

• Emenda Constitucional número 8, de 15/08/95, que eliminou a exclusividade de concessão para exploração dos serviços públicos a empresas sob o controle acionário estatal;
• Lei mínima das Telecomunicações número 9295, de 19/07/1996, que teve um caráter emergencial de permitir o estabelecimento de critérios para concessões de serviços, em sua maioria ainda não explorada pela iniciativa privada;
• Aprovação da Lei Geral das Telecomunicações (LGT) número 9472, de 16/07/97, que estabeleceu os princípios do novo modelo institucional do setor que criou e definiu o papel da Anatel, os princípios do novo modelo tarifário e uma nova classificação para os serviços de telecomunicações;
• Aprovação do Plano Geral de Outorgas (PGO), que fixou parâmetros gerais para estabelecimento da concorrência no setor;
• Reestruturação da Telebrás;
• Licitação de termos de autorização para a operação de empresas-espelho nas mesmas áreas de atuação das concessionárias de telefonia fixa oriundas do sistema Telebrás.

Em paralelo a privatização da Telebrás ocorreu à introdução do sistema de remuneração dos meios (semelhante ao existente nos Estados Unidos, México, Chile e Grã-Bretanha) em substituição ao sistema de repartição de receitas de longa distância – a espinha dorsal do regime de subsídios cruzados – que vigorou até 1998.

O sistema que entrou em vigor após a privatização é baseado na remuneração dos meios (access fee) – um pagamento por minuto pelo uso da rede de outra operadora. Estes serviços consistem no uso da rede de telefonia por outra operadora a fim de: Receber chamadas que originaram em outras redes; Completar chamadas destinadas à rede da operadora de destino e Conectar estações de comutação [14] entre as redes.

No que se refere aos serviços de telefonia fixa, a cisão do Sistema Telebrás deu origem a quatro empresas de Serviço Telefônico Fixo Comutado. Inicialmente, a cada uma dessas empresas foi associada uma região de atuação, de acordo com a tabela 4.

Uma das principais motivações para a cisão horizontal do Sistema Telebrás repousa sobre o argumento de “competição por padrão” (tradução literal do termo yardstick competition). De maneira geral, existe uma forte assimetria informacional entre o regulador e o regulado, na medida em que este último possui maior conhecimento de suas informações privadas (custos, por exemplo) do que o regulador. Uma vez que o regulador não tem acesso adequado a todas as informações dos agentes, a idéia da “competição por padrão” é resolver este problema através de incentivos baseados na performance relativa dos regulados, e não na performance individual de cada um deles.

O regulador busca monitorar cada agente utilizando o desempenho dos demais agentes como sinalizadores dos valores das informações privadas não observáveis de cada empresa regulada assim concluem estudo SEAE (2002). Adicionalmente, tem-se o argumento da competição potencial: quanto mais profunda a cisão horizontal do Sistema Telebrás, maior o número de empresas de telefonia operando no país e maior será a pressão para a concorrência em cada região decorrente de potenciais entrantes advindos de outras regiões (o argumento também valeria para diferentes segmentos de telefonia). No entanto, esse argumento somente é valido a partir de 2002, quando começaram a ser eliminadas as restrições para a entrada das empresas em diversos segmentos e regiões. A tabela 5 apresenta um resumo do setor de telecomunicações após a privatização.

Previu-se ainda que, no que diz respeito às regiões I, II e III, uma mesma empresa poderia deter autorizações em mais de uma região. Porém, uma mesma empresa não poderia deter autorização simultânea para a região IV e qualquer uma das outras regiões. Além disso, havia vedação expressa para que empresas derivadas do processo de reestruturação da Telebrás participem da licitação das empresas-espelho. Desse modo, na fase de transição (até 2002), estavam previstos duopólios temporários na prestação dos serviços de telecomunicações.

Exceção foi feita para os serviços de longa-distância prestados dentro das regiões I, II e III (longa-distância intra-regional). Após essa data haveria uma maior abertura à concorrência, inclusive com a diversificação de serviços, podendo as operadoras celulares também prover serviços de STFC. Nesse sentido, para 2002 o modelo de regulação estabeleceu que as operadoras de telefonia fixa (concessionárias) que antecipassem suas respectivas metas de universalização poderiam diversificar seus serviços e área de prestação dos mesmos.

A experiência internacional mostra que, em termos de concorrência, os resultados do estabelecimento temporário de duopólios na prestação de serviços de telefonia não se mostraram positivos. No Reino Unido, nos sete anos em que vigorou a estrutura duopolítica, não se verificou o acirramento da concorrência, nem tampouco incrementos significativos de produtividade.

No mínimo, a liberdade de entrada de novas empresas traz consigo eficiências que não podem ser desprezadas. É possível que esses ganhos de eficiência sejam maiores do que as ineficiências relacionadas à duplicação de infra-estrutura SEAE (2000). Além disso, percebe-se certa assimetria entre incumbents (concessionárias de uma região) e entrantes (empresas com autorização da Anatel para atuar em região onde já existe concessionária) na medida em que a estas últimas estariam associados menos obrigações, no que diz respeito a restrições e metas a serem cumpridas. Abaixo segue evolução da produtividade após o período da privatização:

Ao comparar a figura 3 e figura 4 observa-se o aumento de produtividade do setor após a privatização e mesmo com a existência de duopólio nos primeiros anos. Separando a média do índice de produtividade nos períodos público (76 a 94), transição público-privado (95 a 98) e privado (99 a 2002), pode-se compor um quadro mais detalhado com a média do setor:

Segregando o índice anual de produtividade por ciclo econômico temos:

Os ganhos de produtividade registrados para o Brasil a partir do ciclo privado em relação ao ciclo público são expressivos. Os mesmos superam os padrões internacionais esperados pelo banco mundial conforme a tabela 1 do tutorial parte I e estão em linha com outros países que tiveram mudanças semelhantes e suas políticas regulatórias conforme abaixo demonstrado:

Também com a privatização, o preço máximo inicial estabelecido pela Anatel nas concessões corresponde às tarifas previamente existentes. O preço máximo inicial é ajustado segundo uma fórmula contida nas concessões que revisa o valor para cima de modo a refletir o aumento da inflação medida pelo IGP-DI e ajusta para baixo para garantir ganhos de produtividade através da multiplicação desse limite de preço corrigido pela inflação por (1 – k) onde K é o fator de produtividade [16] (delta).

O fator K é aplicado pela Anatel às tarifas da Embratel e das companhias regionais de telefonia fixa para que tenham um incentivo para o aumento de eficiência em benefício dos consumidores de serviços de telecomunicações. De 1998 a 2005, as tarifas foram reajustadas para baixo em função das taxas de produtividade conforme segue abaixo:

Ao comparar a média dos limites de produtividade definidos para ajuste de tarifas com a produtividade encontrada por este estudo observa-se que o setor de telecomunicações apresentou uma taxa de produtividade menor do que a média pré-definida pela Anatel em 1998 e 2000 e próximo dos valores estipulados para 2001 e 2002.

Em 1999 o delta da produtividade tem como base o ano de 1998. Neste período foi quando ocorreu a privatização e também ocorreu o fim da repartição de receita e dos subsídios cruzados [17]. É também neste período quando iniciou os serviços de Interconexão gerando custos e receitas associados ao uso de rede.

Com a segregação dos serviços de chamada móvel, as operadoras fixas passaram a ter um custo a mais associada para o completamento de uma chamada originada na rede fixa e destinada a uma rede móvel. Neste mesmo período observa-se uma redução do índice de produtividade em 1998.

Além disso, com o processo de privatização concluído e os critérios econômicos do setor pré-definidos, o ano 1999, marcado por reestruturações dentro das companhias, apresenta os primeiros ganhos de eficiência. Quando comparado com o ano anterior o delta de produtividade é apresentado de forma mais elevada que nos demais anos até então.

[12] O sistema de repartição de receita ocorria entre a operadora local, geradora da chamada, e a Embratel, que fazia a interconexão entre os estados, e entre o Brasil e os demais países. Numa ligação de longa distância doméstica de São Paulo para o Rio de Janeiro, a TELESP retinha, em 1997, 70,48% desta receita, a Embratel os restantes 29,52% e a operadora do Rio de Janeiro (TELERJ) não recebia nada para completar a chamada na sua rede. Em uma chamada do Rio de Janeiro para São Paulo, a TELERJ recebia 82,22% do faturamento, a Embratel 17,78% e a Telesp nada recebia para completar a ligação na sua rede. Para as chamadas internacionais recebidas no país, a Embratel ficava com 100% da receita. O percentual retido por cada operadora local e pela Embratel era revisto anualmente no mês de maio e aplicado retroativamente à primeiro de abril.

[13] Fluxo de caixa operacional = margem EBITDA – Lucros antes de impostos, juros, depreciação e amortização.

[14] Equipamento que permite a transferência de chamadas entre centrais de operadoras distintas.

[15] O ano de 1997 foi incluído por representar o índice de produtividade calculado para as empresas de telefonia fixa. Até 1996 a Telebrás incluía os serviços de telefonia móvel.

[16] Igual ao fator X. O Fator K é determinado pela Anatel, o fator X representa o fator real apurado pelas companhias.

[17] Até junho de 1998 as operadoras fixas recebiam uma porcentagem fixa da receita gerada por chamadas longa distância inter-regional e internacional feitas pela Embratel que eram originadas nas regiões respectivas de concessão de cada operadora. Esse sistema de partição de receita foi encerrado em 13 de julho de 1998, desde então, as operadoras recebem tarifas de Interconexão com base no minuto tarifado para chamadas inter-regionais e internacionais feitas pela Embratel que são iniciadas ou encerradas na rede de telefonia fixa. A Embratel também teve de pagar uma tarifa complementar por minuto denominado Parcela Adicional de Transição (PAT) com vistas a reduzir o impacto da descontinuação do sistema de partição da receita. Esta taxa foi paga pela Embratel até 30 de junho de 2001.